所谓“搭便车”是指某些人或者某些团体在不付出任何代价（成本）的情况下从别人或者社会获得好处（收益）的行为（卢现祥，1995）。诺斯教授认为，制度变迁是私人收益与社会收益不一致的行为，但是“搭便车”倾向可能严重削弱制度变迁的动机，致使制度创新的供给达不到社会最佳水平。笔者认为，制度供给或者创新“搭便车”行为要抓两个核心问题，一是主体有能力制度创新而不去进行制度创新；二是制度创新能够带来较大的外部收益。

不管是集权制国家，还是分权制国家，地方政府都是制度创新和供给的重要主体，而且其行为还能够为中央政府制度创新提供经验性方向，为其他地区的跟进式制度供给提供知识积累和智慧增量。因此，地方政府在制度变迁中具有举足轻重的地位，其制度创新的积极性和主动性决定全国制度创新的速度和规模。改革开放以前，我国地方政府在制度供给方面，基本上没有决策权，只能在中央的统一指挥下安排制度。改革开放后，随着中央政府下放权利，地方政府制度创新的权利、责任增大了，创新的积极性也大大提高，地方政府成了推动我国制度变迁的重要力量，其主动性制度创新是我国制度供给的重要源泉。经过二十多年的地方政府争先恐后的制度创新，目前地方政府在制度创新中，“搭便车”倾向越来越严重。地方政府制度创新“搭便车”影响了制度变迁的速度和规模，影响了制度的完善与发展。

一、地方政府制度创新“搭便车”行为分析

“搭便车”解释了历史上基本制度结构的稳定性，在许多情形下，即使现行制度的缺陷已经暴露无遗，但他仍然能够持续很久。原因是人们不愿意自己去承担制度变迁成本，而让其他社会成员从变迁后的新收入中获利，相反人们都希望他人承担改革成本，而自己坐享其成（诺斯，1995）。目前我国地方政府主动供给制度积极性下降，“搭便车”行为增加就是如此。主要有三种类型的“便车”： 

1、中央政府制度创新的“便车”，待中央政府出台新的制度，或者有了新的精神后，再跟进或者再根据中央的政府的指示推进制度创新。这可以从两个角度分析，在宪政层面上，中央政府是强制性制度供给的“第一行动集团”，国家的法律规定了地方政府的制度供给选择集。从全国范围来看，这种选择集是一种平均程度的选择集，但不是最佳的选择集。因为中央政府是从宏观层面和政治稳定的角度来逐步扩大制度供给的选择集合，不是从满足各个层次的需求要划定选择集的。这就导致了市场制度相对较完善、微观主体制度需求较为超前地区，这种平均程度的制度变迁速度就会约束制度微观主体的经济行为。这些地区完全可以进行制度供给的创新或者制度供给试点，为全国性制度供给提供方向、积累智慧、摸索经验，满足本地区制度供给的需求。但是这些地方政府却无视制度微观主体的制度需求，不主动创新，而是亦步亦趋，完全在中央制度变迁选择集中按部就班的供给，搭中央政府制度供给的“便车”。这主要体现在意识形态氛围比较浓的国有产权改革、政府运行体制改革、分配制度改革和农村地权改革，等等。在这类制度的改革上，地方政府坚持“宁左勿右”、“宁降低经济增长速度也不犯政治错误”的原则，严格根据中央的政策和法律来办事，不敢越雷池半步。这是一种典型的“搭便车”行为。

2、搭其他地区制度创新的“便车”。中国有句“枪打出头鸟”俗话，即对先行者进行打击，要免受打击就不要强“出头”。许多地方政府及其官员深受此观念的影响。特别是现行的干部提拔考核体制还内含“求稳”机制，具有排斥创新的内在动因。而且制度创新是一项风险较大，经济成本和政治成本都较高的制度供给行为。这几个方面共同作用就导致许多地方在制度创新上不愿意“出头”，不愿意主动供给制度，而是“等着看”，等其他地区出台新制度并取得初步成功，并为上级政府所认可后再跟进，让别的地区承担制度创新的风险和试错成本，降低自己创新制度的风险和试错成本、政治成本。这各“搭便车”行为在中国的中西部地区比较普通。前几年，由于中央政府对民营经济、对国家产权的改革没有明确的表态，许多制度创新或者供给，还处于“是非”难辩的状态。中西部地区基本上没有中央授权的制度创新的特权，笔者将这种权利称之为创新垄断权。对于这类制度的改革，东部地区和中西部地区在风险和成本上截然不同，前者因为中央授权而较低，而后者则相当高。中西部地区为了降低制度创新的风险和成本，势必采取理性的“搭便车”行为。

3、搭微观主体制度创新的“便车”。在诱致性制度变迁中，市场微观经济主体是制度变迁的“第一行动集团”。只要存在着潜在的利润，微观主体就会有制度需求，而且一部分微观主体还会在制度选择集边缘打“擦边球”，有些甚至冒着危险创新，即率先进行制度供给(主要是指非正式制度供给) 。让微观主体承担探索制度创新方向或者制度创新风险。虽然有些地方政府已经对制度发展的方向了然于胸，但是也不主动供给或者积极游说上级政府主动供给微观主体所需求或者已经形成的制度，而且是让微观主体直接试探上级政府的态度，再根据上级政府的脸色行事。如果微观主体的创新行为被上级政府认可，地方政府则会抢功，将微观主体的创新行为归于自己的成绩和创新业绩。虽然这类行为可以划归需求诱致性制度变迁的范畴，但是目前这类行为已经演化成了一种实质上的“搭便车”行为。这种“搭便车”的现象在全国各个地区都存在，最突出的是省级政府搭市县级政府的“便车”，市级政府搭县级政府的“便车”。

二、地方政府制度创新“搭便车”的根源

新制度经济学家将“搭便车”的根源归因于产权界定不清、公共产品性质和外部效应。笔者认为，这三个方面是一般性的原因，不同的创新主体之所以会选择消极的“搭便车”行为有不同的原因。我国地方政府在制度创新中选择“搭便车”行为，主要是制度供给的相对价格发生了变化，即制度供给的边际成本、风险增加，制度供给的边际收益在降低。地方政府及其官员作为一个理性的行为人，必定会选择自己收益最大化的制度供给速度和制度供给行为。随着制度供给的相对价格变化，地方政府及其官员的制度供给行为势必会做出相应的调整，由过去积极推动制度创新向“搭便车”转变。另外，由于制度供给的保密性差，加上现在资讯特别发达，一个地区的制度创新能够很快被其他地区模仿。因此许多地方政府都不愿意领头创新，而是想搭其他地区制度创新的“便车”。概括起来有以下几方面的原因：

(一)制度创新的边际成本增加

改革开放以来，形成了许多新制度，围绕着这些新制度又形成了许多与之相适应的非正式规则，如新的习惯、新的惯例、新的伦理，等等。如目前社会上形成了一种思维，认为改革开放以业的渐进式农业制度变迁方式比较好，而且目前农业制度(特别是家庭承包责任制)与制度环境兼容程度高，不需要调整或者不需要较大的调整。因此大家都认为既然渐进式改革方式是成功的，今后只要按照这个思路走下去，必定不会有错，等等。这些意识形态是随着改革的推进而逐步形成的，当形成这些意识形态时，可以降低初始制度供给和安排的成本，但是对于地方政府进一步推进制度创新和供给却是巨大的障碍，势必增加地方政府制度变迁的成本和阻力。另外非正式制度增加，非正式制度与正式制度的兼容性提高，意识形态的宣传成本就会提高，组织成本也会相应提高。所以非正式规则的增多，制度变迁总成本势必升高，也会消弭地方政府主动供给制度的积极性，促使地方政府转而寻求搭其他地区制度创新的“便车”。

(二)制度创新的风险增加

二十多年以来的改革，我们都是沿用的边际革命的制度变迁方式，即从外部制度向核心制度逐步推进的。这种制度变迁方式是从比较容易的、配套的制度入手来切入的。经过二十多年的改革，容易改革的制度基本上改到位了，没有改革的制度大都是难度比较大、经济风险比较高、阻力比较大的核心制度。对于这类核心制度，如果没有中央政府的政策和认可，地方政府难以推动，只能体现为“制度需求”，或者潜在的供给意愿，而不能变成现实的改革实际行动。如国有产权制度改革和农村地权制度改革，农村协会组织的培育和自主工会的组建，等等，如果没有中央的许可，地方政府和官员就面临很大的政治风险。对于这类制度，地方政府及其官员要么是“有心无力”，要么就打打“擦边球”，而不是正面推进改革。有些胆小的官员连“擦边球”都不愿意打。另外，还有些核心制度虽然中央已经允许进行创新，或者默许创新，但是风险依然很大（既有政治风险，又有经济风险）。对于理性的以求稳为目标的地方政府及其官员，必然会选择跟上中央创新的平均速度，或者紧跟其他地区创新成功的制度，而不会自己亲自去“吃螃蟹”。

(三)制度创新的边际收益在下降

预期净收益是制度创新的动力。诺斯教授认为，私人收益低于社会收益，各个主体推进制度创新的积极性就会受到影响。如果将地方政府作为一个个体，全国作为一个整体，如果个体创新的收益远远低于整体的收益，则会使制度创新的供给低于最佳水平。另外，如果过去制度创新的收益很高，而现在与过去相比，收益大大下降，也会影响到地方政府的制度创新积极性。目前我国这两种方式引致的“搭便车”行为都存在。具体有以下几个方面：一是分税制以后，财政收入向中央政府集中过多，新增收入中地方政府所得相对比较少，许多税源广、增收潜力大的税种划归中央税，地方只有税源少、征收难的一些小税种。地方主动供给制度的积极性下降，“搭便车”的动机增强。二是分税制立法权的统一性制约了地方的收入不能随经济的发展和需要而逐步递增。如税制改革以后，农业税划归为地方税种，虽然刺激了地方政府对农业税的征收工作的积极性，但税种的划分中，地方税的立法权依然在中央，地方财政即使再困难也不得自行开征新的税种。地方政府的收入不能随着经济的发展和财政需要而增加，当然也就没有更多的积极性主动供给制度。三是制度变迁的收益增长幅度开始下降。制度创新的收益是一个抛物线，开始时边际收益大幅上升，制度总收益增长速度相当快，当边际收益等于边际成本后，制度总收益增长的速度开始下降，制度创新收益边际递减。目前地方政府主动供给制度的收益正处于制度总收益增长速度开始下降的阶段，即制度创新再也难以带来象改革初期那么大的收益，而制度创新成本却比过去还高。因此，制度创新收益的下降也在一定程度上影响了地方政府制度供给的积极性，诱使地方政府采取“搭便车”行为。

（四）制度供给的压力变小

制度供给的压力主体体现在二个方面，一是政治压力，即制度供给作为一项政治任务和责任，必须按照中央政府的时间表推进，只要稍一迟缓，就可能会使受到上级政府的批评，甚至处分，影响政府官员的政治前途。二是竞争和发展压力。制度供给具有先入为主的“先入效应”和“获利效应”，即先创新制度，先获得发展，在与其他地区竞争中，可以处于有利的位置，否则，就会被其他积极改革的地区超越，在地方竞争中处于劣势地位。三是制度需求主体的压力，即微观经济主体为了获得潜在的利润，要求政府创新制度。但是目前这些压力都有所下降。首先，政治压力和责任降低。经过二十多年的改革开放以后，许多严重影响经济发展的制度已经被创新，在中央政府没有新的方针和政策的前提下，地方政府再也不会承受上世纪八、九十年那么大的压力和责任了，而且现在地方政府能够决策的制度改革，基本已经完成了，地方政府对制度的责任只是如何改善，如何将模仿和学习的外地制度本地化而已，现在并没有特别明显的、特别重的制度创新责任和任务。其次，竞争与发展压力有所下降。现在制度的“获利效应”已经没有改革开放初期大了。因为改革开放初期，制度创新犹如在一张白纸上写字，成效很明显，“获利效应”和“先入效应”很大。而现在东部地区已经占居了优势地位，既使不大力推进制度创新，也能够保持领先的位置，而中西部地区已经处于劣势了，既使大力推进制度创新，也只能很艰难的缩小地区差距，所以中西部地区创新制度的积极性也受到了影响。而且现在政府及其官员的考核体系内含一种求稳的机制，例如，只要不出问题就是成绩之类的观点比较流行。三是制度需求主体的压力可以不管。我们现在的体制是一种对上负责的体制，政府及其官员的考核、选任都是由上级政府决定的，并不是由制度需求主体决定的。因此，既使目前存在较大的制度需求压力，但是这种压力并不能够促使地方政府冒一定的政治风险、经济风险主动推进制度创新，何况现在的制度结构还能够在一定程度上促进经济发展。所以目前的地方政府不管是政治责任，还是经济压力，或者制度需求压力，与过去相比都小多了。既使不推进新的改革（即保持平均的制度创新速度），地方的经济也能够跟上全国“发展的快车”前进。

（五）地方政府及其官员是现有制度的既得利益者

从整体上看，地方政府及其官员是理性的“经济人”，追求利益最大化，但是其理性双重性，一方面为自己利益的理性，另一方面是为整个地区利益的理性。从人性的角度讲，后者理性要服从前者的理性，即只有地区利益的增加有助于增加官员（及官员的利益关系者）人个利益时，它们才有推进制度创新的积极性。经过二十多年的改革，我国已经初步建立起了新的经济政治体制，虽然不完善，虽然没有达到帕累托最优状态，有很多改进的余地，但是还是毕竟还能够促进经济发展。更重要的是这套制度能够为地方政府及其官员带来较大的好处，即地方政府是目前这套体制的既得利益者。而进一步制度创新就是打破垄断、规范经济秩序、约束权利，这势必会影响地方政府及其官员的利益，也就说进一步的制度创新会减少地方政府及其官员的利益。按照诺斯教授的定义，就是目前的地方政府及其官员形成了“利益集团”，目前的制度结构有利于他们获取利益。因此，地方政府及其官员不愿意进一步推进制度创新，而且既使要推进制度创新，也不愿意走在前面，而是搭中央政府或者其他地方政府制度创新的“便车”。

（六）制度创新模仿跟进速度加快，制度收益外溢性增加

英国工业革命后，技术创新的速度加快的根源，就是专利制度的实施保护了技术创新者的收益。所以通过制度保证制度创新者获利创新收益是激励创新，减少“搭便车”行为的重要措施。改革开放初期，深圳之所以创新积极性较高，因为当时深圳实施制度创新具有垄断性（邓大才，2002），不允许其他地区模仿，创新收益基本上为深圳市所独得，其创新收益率与社会收益率相当接近，因此，深圳市政府及其官员制度创新的积极性很高。但是由于制度创新的环境变了，制度创新的权利再也无法垄断了，各个地区都有自主创新的权利，另外由于现在资讯越来越发达，而制度又无法申请专利保护，其他地区也能够通过跟进制度创新而获取其他地区花费较大成本和风险而创新制度的社会收益，导致了首先进行制度创新（笔者总结为首创式制度创新，与跟进式制度创新相对应）的地区的收益率远远低于社会收益率，即首创式制度创新的收益的外溢性与以前相比更大了。

三、地方政府制度创新“搭便车”行为的影响

地方政府制度创新“搭便车”行为，从短期看对地方政府显然是有利的，节省了制度摸索成本、试错成本，避免了制度创新的政治风险和经济风险，实现制度创新收益的最大化，用诺斯教授的话讲，就是地方政府“搭便车”，实施跟进制度变迁，分享了其他地区创新收益的外溢部分，其地区收益率高于社会收益率。但是从全国来看，地方政府在制度创新中搭便车负面影响很大。

1、降低了制度变迁的速度。地方政府的制度供给是大国制度供给的重要组成部分，是制度创新的重要源泉。主要体现在三个方面：一是地方政府对中央政府的制度变迁提供经验和智慧存量，为中央政府推进全国性的制度变迁进行试点和识别责任。二是地方政府承担着诱致性制度变迁需求的总结和向上级汇报，并适时推进制度创新的责任。三是地方政府在自己的权限内，主动推进制度变迁。随着地方政府制度创新的积极性下降，“搭便车”行为增多，地方政府在上述三个方面的作用都会受到影响。不能及时为中央政府提供经验和智慧存量，不能及时总结市场主体的诱致性制度需求，不能主动完善和创新制度，反而会从稳定的角度，抑制市场主体的制度需求，哄骗上级政府。所以地方政府在制度供给方面“搭便车”，将会大大降低制度变迁和制度供给的速度。　

2、阻碍了核心制度的改革。一是地方政府及其官员是目前制度结构的既得利益者，在这种状态下，诺斯教授的路径依赖理论就会起作用，地方政府为了维护既得利益，会有意或者无意的阻碍制度的进一步创新。二是地方政府作为主动改革的“第一行动集团”，是改革的重要推动力量。地方政府在制度供给方面“搭便车”，就表明了地方政府及其官员对现有制度的默认甚至反对，从制度创新主体的位置下退了下来，成了改革的阻碍者。我国的改革是从非核心制度开始，从外围向核心制度渐进实施的，属于增量变革和边际革命方式。在改革还没有完全到位时，大量核心制度处于待创新状态时，地方政府出现“搭便车”行为，就会阻碍剩下的核心制度的彻底改革，甚至会使制度变迁进入锁定状态（诺斯，1995）。

3、无法实现最佳化的制度结构。评价制度结构是否合理，只能够以制度收益为标准。假如目前我国制度结构创造的收益为1个单位，而地方政府如果不“搭便车”，积极推动制度变迁会将得到2个单位的收益，此时没有任何一个地方政府能够通过制度创新使自己受益，而又不使其他人或者整个社会受损。这时的制度结构就是最佳制度结构。地方政府制度创新“搭便车”就难以使制度结构达到最佳状态。一是在“搭便车”行为下，社会经济发展急需的制度得不到及时供给。二是已经供给的制度因为得不到核心制度的支持而难以发挥应有效应，或者已经出台的核心制度因为配套制度不能及时跟上而难以正常运行，这两个方面都会使制度创新跌入制度供给陷阱（邓大才，2002），进而影响整个制度的结构效率提高。

4、延长制度变迁时间，增加制度变迁成本。在制度创新中，地方政府处于一个枢纽位置，起上通下达的作用，向上可以推动中央政府的制度创新，向下可以影响微观主体的制度创新，自己还可以主动创新，供给新制度，其作用至关重要。如果其制度创新的积极性减弱，“搭便车”的行为继续存在或者进一步增加，将会延长我国经济体制转轨的时间，增加全国制度变迁的风险，进而错过最佳改革时机，增加制度变迁的成本（邓大才，2002）。

从长期来看，地方政府在制度创新中“搭便车”，不仅社会整体福利要受损，就是“搭便车”的地方的福利也要受损失：一是地方政府始终在制度创新中跟在其他地区的后面实施跟进式制度供给，永远难以有超越其他地区的机会，难以建立具有地方个性的制度结构。二是如果所有的地区都如此，则整个社会经济的发展速度都会下降，最终也会影响“搭便车”的地区。三是虽然地方政府能够跟进其他地区的制度创新，但是这种会有一定的时滞，在这段时间，创新地区有效率的制度对跟进地区的资源会有较大吸纳作用，资源外流势必影响经济的发展。所以，不管是从全国范围来看，还是从长期来看，地方政府制度创新“搭便车”都有很大的负面影响。

四、减少地方政府制度创新“搭便车”行为的政策思考

地方政府在制度创新中“搭便车”行为是地方政府有限理性的必然结果，要弥补地方政府有限理性的缺陷，必须建立一定的激励和约束的制度，并辅之以中央政府的调控、监管和督促。

1、降低首创式制度变迁的成本和风险。从上面的分析可以看出，地方政府在制度创新中搭便车，并非不想创新，在很大程度上是不想进行首创式制度创新，以降低制度创新的成本和风险，分享其他地区首创式制度创新的外溢收益。因此，降低制度变迁的成本和风险尤其必要。一是中央政府应该旗帜鲜明支持地方政府在法律规定范围内的创新，鼓励创新，支持创新，理解失败，以此降低地方政府及其官员制度创新的政治风险和社会压力。二是对于首创式制度创新，中央政府可以给予适当的财政和税收优惠与支持，降低创新成本。

2、提高地方政府的创新的边际收益。对于取得成功的首创式制度创新，中央政府可以与地方政府协商处理创新收益的分成。对于风险比较大、阻力比较大的首创式制度创新的收益，要本着鼓励创新的原则，逐步提高地方政府所占比例，增强地方政府持续不断进行制度创新的积极性。

3、增强地方政府制度创新的责任。地方政府及其官员的考核体制要将制度创新作为重要内容，要求地方政府不仅有不断学习其他地区先进制度的责任，还有根据本地制度环境不断调整创新制度的任务。具体有三个方面：一是按照中央的布置，有计划的推进制度变迁，或者主动根据中央政策和国家法律，进行制度创新。二是学习发达地区的制度，及时推进跟进式制度变迁，缩小与发达地区的制度差距。三是根据本地制度环境、本地微观经济主体的制度需求，及时供给或者创新制度。

4、增加地方政府间制度竞争的压力。古典经济学家推崇用竞争来激励经济主体努力经营，降低成本，优化服务，增强竞争能力。这一原理在政府市场及竞争中同样适用。可以通过增强地方政府之间，上下级政府之间，地方政府与外国政府之间的竞争，减少地方政府制度创新中的“搭便车”行为。因为只要地方政府之间存在激烈的竞争，制度不完善的地区，其资源就会向外流，影响地区经济的发展，进而影响到地方官员的政治前途和个人声誉，地方政府及其官员就面临着巨大的竞争压力，为了应对这种压力，地方政府及官员就会时刻保持警觉，持续不断的推动制度创新，将潜在的利润变成现实的经济发展。

5、增强制度需求主体对地方政府的压力。通过考核机制激励地方政府积极创新制度固然有效，但是考核成本较大，而且考核并不完全，如果要完全考核倒不如让地方政府“搭便车”（诺斯，1995）。所以除了通过考核机制约束地方政府主动创新制度外，还必须发挥辖区内各个主体的监督和促进作用，给地方政府更大更广的社会压力。这就必须改革地方政府及其官员的考评和选拔机制，将部分权利交给辖区内的微观主体，也就是说地方政府的政绩、选任，不仅受制于上级政府，还受制于辖区微观主体的评价或者选票，促使地方政府既要对上级负责，又要对辖区内老百姓负责，既要考虑短期效益，又要考虑长期效益，尽可能满足辖区内的制度需求。

6、强化制度创新精神的意识形态的宣传和培养。诺斯教授认为“至为关键的是，任何一个成功的意识形态必须克服“搭便车”问题，其基本目的在于促进一些群体不再按有关成本与收益的简单的、享乐主义的和个人的计算来行事”。诺斯教授主张大力对意识形态进行投资，主张用意识形态降低制度变迁成本，减少“搭便车”行为。由于地方政府及其官员具有双重理性，只有通过制度创新意识形态的宣传和培养，才能够有效地鼓励地方政府及其官员以整体利益为最大化目标推进制度创新。其实，我国历来对有关奉献、创新等意识形态宣传和培养的投入是比较大的。但是近年来，主张依靠制度，而忽视意识形态作用，淡化意识形态观念比较流行。因此，要想克服地方政府“搭便车”行为，除了进一步通过完善制度激励地方政府及其官员进行制度创新外，还要发扬我国意识形态宣传、教育的优势，通过道德、伦理、舆论宣传等意识形态力量来鼓励地方政府积极进行制度创新。

参考文献：

1、诺斯，经济史中的结构与变迁，上海三联出版社，1995；

2、谭崇台，发展经济学的学发展，武汉大学出版社，1999年；

3、卢现祥，西方新制度经济学，中国发展出版社，1996；

4、邓大才，论制度垄断竞争，《人文杂志》2002.4;

5、邓大才，制度变迁成本的累增效应与分摊方式创新，《财经研究》2002.5.