编者按：党的十六届五中全会提出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”，如何深化这一重大举措的根本内涵，探讨新农村建设的根本途径也成为理论界关注的热点。本版现刊发徐勇教授的文章，从村民自治的角度探讨这一重大的理论和现实问题。

村民自治作为一项不同于原有乡村政冶有机体的制度刚刚嵌入乡村社会生活之中，并出现了许多人们原来未预料到的新问题。新世纪以来，村民自治已成为亿万村民政治生活方式中的一项基本权利和自己创造自己幸福生活的制度平台。在建设社会主义新农村的过程中，从国家层面看，迫切需要建构相应的权利保障和救济机制；从乡村社会看，则需要根据急剧变化的社会重建乡村社区。

一、从组织重建走向权利保障

任何一种制度变迁都受历史前提所规制。中国农村的村民自治是在以家庭承包为基本内容的农村改革过程中作为人民公社组织的替代者出观的。这使得中国农村村民自治一产生就是以组织重建为重心的。家庭承包经营的出现直接动摇了人民公社体制的根基。国家原来运用政权的力量，以人民公社的形式组织农民、治理乡村的方式面临严峻挑战，国家面临的突出问题之一是以何种形式将分散化的农民重新组织到国家体系中来，实现对乡村的有效治理。1987年，全国人大常委会制定并通过《村组法》(试行)，将村民委员会组织建设以法律的形式加以确立和细化。直到1998年，全国人大常委会修订《村组法》并取消试行的规定而在全国实施，所以，在相当长时间，中国农村村民自治的主要任务是组织建构，制定的相关法律主要是村民委员会组织法。不少学者认为，中国农村村民自治应该制定村民自治法，然后在此基础上制定村民委员会组织法。但这只是一种理想化的设定，而不是历史逻辑的延续。

1998年新修订的《村组法》实施以后，以“海选”为突破口的村委会选举发展迅猛，亿万农民开始切实享受村级民主选举权利。进入新世纪以来，村民自治发展的权利指向更加明确。2002年，中共十六大报告提出建设社会主义政治文明的任务，即“健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保护人权”，“尊重和保护人权”的提法后被写进宪法。可见，村民自治发展的重心已由组织建设转向村民权利的保障。随着村民自治的发展，作为一种外部性制度安排，村民自治正在内化为亿万村民不可剥夺和不可转让的民主权利，尽管村民可能不会参与具体的选举、决策、管理和监督活动，但作为一项权利，则是其他力量不可剥夺的。笔者及所在机构在乡村调查时发现一个普遍性现象：一些村民不会在意自己最终是否参与选举．但都在意自己是否具有选民资格，因为这意味着村民是否具有法定权利和相应地位。

由于村民自治的发展重心已由组织重建走向村民权利，新世纪以来有关村民自治权利被侵害的上访事件急剧增加。这种现象说明，村民自治作为村民一项基本民主权利正在愈益深入乡村社会生活之中，成为村民政治生活方式的重要内容；但村民自治权利还有待保障。没有必要的保障和救助机制,村民自治权利就会被“悬空”。因此，进入新世纪，深化村民自治的重要内容之一，就是由组织重建走向权利保障。

二、从乡村改造走向社区重建

自治意味着社会共同体的成员根据其内在需求自主选择其生活方式。村民自治的核心价值不只是“海选”村民委员会，更主要的是为村民的自由自主自治活动提供制度性平台。但农民创造自己幸福生活时必须依托于其生存的乡村社会。村民自治作为一项外部性的制度嵌入到乡村社会后，必然受固有的乡村社会特性所制约，所以，深化村民自治，还必须考察乡村社会及其变化。

在中国，由于长期的小农经济，乡村治理有着长期的家族性自治的传统，村民自治在一定意义上说，是与大传统的衔接，但这种衔接不是简单的复归。这在于自20世纪以来，中国乡村社会发生了重大变化。其变化的基本内容是适应现代化取向，国家愈来愈深地进入乡村社会，并按照国家意志改造着与现代取向不相吻合的传统乡村社会。不间断的乡村改造有相当的成效。但是，中国乡村的基本特性没有实质性改变，这就是一家一户为单位经营数量不多的土地的生产方式没有变，也就是仍然是传统的小生产。这正是许多学者主张回归传统的重要社会依据。但是，现阶段的小生产与传统的小生产已有相当大的不同，这就是社会化程度愈来愈高。乡村社会已不再是封闭的、与外部隔绝的、自给自足的、缺乏分工的生产方式和生活方式，而是与外部、与他人有着十分紧密的联系和依存度。笔者将其称之为“社会化的小生产”。这种社会化的小生产将会长期存在，并成为现阶段乡村社会的基本特性。同时，乡村社会仍然长期处在迅速的变动之中。这就是村民自治制度运行必须面对的社会基础。

由于家庭经营将长期存在，激进的乡村改造不再适宜；又由于家庭经营的外部条件正在发生重大变化，农民的社会化需要愈来愈多，乡村治理必须充分适应这一要求。因此，在深化村民自治的过程中，还面临着新的任务，就是从乡村改造走向社区重建。一般来说，社区建设是一种有目标、有计划引导社会变迁的行动过程。我国现阶段乡村社区建设的要义是在国家全面建设小康社会的总体框架下，通过外部支持和内源发展的结合，以市场化民主化为导向建设新型的乡村社区。通过社区重建，构造村民自治的社会基础，满足村民的社会化需求。它与以往的乡村改造最大的不同在于不是单一地实现国家意志，而主要是为了满足农民实现富裕、民主、文明的内在需求。而要实现这一目标，则需要提供相应的载体相支持，开发村民自治有效运行的资源。

1.组织资源。村民自治的主体是村民。村民通过自我产生的组织在一定区域范围内实行自治。在这个组织里，村民们长期共存，在相互依赖的生产和生活交往中形成相互信任的共同体，也就是费罩迩先生所说的“熟人社会”。在这一社会群体内，人们无须借助更多外部性力量达到对他人的了解，这自然可以最大限度减少自治的交往成本。但是，如果将现有的村委会作为村民自治的主要、甚至惟一的组织资源，则不利于村民自治的成长。首先，行政村范围太大，自治的经济和社会成本太高，就如村民大会和村民会议很难召开一样。其次，行政村天然的具有协助政府工作的义务，不可避免地有行政化倾向。如农村税制改革后的一个突出矛盾就是公共物品的供给困难。面对这一困境，迫切需要开发村民自治的组织资源。最主要的是按共同居住、相互联系、有共同的认同感和归属感的标准建设乡村社区，进行社区重建。这一社区组织既借助于自然村、生产队等传统组织资源，又不限于传统的、天然的、血缘的、行政的组织限制，主要取决于相互的自愿合作。通过这种自愿合作基础上的社区组织，满足村民的各种社会化服务需求。如湖北省秭归县的农村按“地域接近、产业趋同、利益共享、规模适度”的原则设立社区。社区成立理事会，根据村民的需求开展社区服务活动，如民事调解、举办科技培训活动、提供经济信息等，这一社区组织是完全意义的群众自治组织，不承担行政功能。自组织的自治活动大大丰富了村民自治的内容，开拓出村民自治的新天地。

2．财政资源。村民自治要开展自治活动，必须有相宜的财政资源。进入21世纪后，税费制度和土地制度的改革维护了农民的利益，同时也给村民自治提出了挑战，即村民自治的财政资源更为紧缺。农村税制改革后的村民自治的财政资源应该是多元化的。首先是国家的转移支付。我国现在已进入以工支农，以城带乡的阶段，国家对乡村的财政支持将愈来愈多。但如何将国家资金用好并确实用于农村则成为一个新课题。韩国在完成工业化阶段时，为了支持相对落后的农村，曾经以”新村运动”的方式将资源引入农村，以项目的方式支持新村建设。这对于我国的乡村社区建设有一定的启示，其次是社区自我集资。由于我国还处于小康社会建设初期，国家对农村的财政支持总是有限的，乡村社区建设的财政资源更主要的还是内部。在农村税制改革以后，如何进行集资，如何民主理财，正成为村民自治需要解决的问题。再次是大户的捐资。应该看到，当今农村社会分化程度愈来愈高，收入差距拉大。以往平均出资出力的财政汲取方式愈来愈不适应。通过各种方式鼓励那些先富人群向所在社区捐资是当今乡村社区建设的重要财源。这一可行性不仅来自于中国传统中对做“善事”的褒扬，同时也需要税制的支持。如让捐资者从税收方面得到便利，通过利益机制鼓励人们为乡村社区捐资。

3、文化资源。村民自治是在一个乡村共同体内由村民自我管理，与政府的外部性管理不同，这种自我管理主要借助于基于共同体内部形成的规则和共同认可的权威。这种共同体更严格地说不是政治共同体，而是一个生活共同体和文化共同体。如英国乡村自治就是以教区为组织基础的。教区是一种以共同信仰为纽带形成的一个自治共同体。因此，文化资源对于村民自治具有至关重要的作用，传统乡村社会实行的是“礼治”。随着人民公社体制的废除，原有支撑这一体制的文化资源也迅速流失，原有被压抑的个人经济理性急剧膨胀，并为市场经济体制赋予其合法性。面对理性化的农民利益主体，国家及其代理人对乡村社会实行的更多的是“力治”，即运用行政权力治理乡村社会，这种不受限制的行政权力很容易侵害农民利益，也会进一步破坏村民自治的文化基础，即村干部缺乏必要的道德权威，村民对干部缺乏基本的信任。这也是为什么在现阶段仍然要进一步强化村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督的重要原因。对于现阶段中国农民来说，“有事好商量”比“有事进公堂”更容易接受和认同，也更能有利于农民自己创造自己的幸福生活。所以，在乡村社区重建的过程中需要进行文化重建，形成传统与现代有机相通的文化价值和规范，使人们能够在乡村社区生活中获得相应的意义、乐趣和安定感。如通过培育各种社区组织，开展各种社区性自治活动，实现乡规民约的创造性转换，形成现代“乡约”；开发地方性的文化资源，强化人们对社区的认同感和归属感；建立文化活动中心，以文化活动凝聚分散的人心。

4、社会资源。村民自治是大众参与的过程，同时也需要乡村精英发挥主导作用，传统社会的乡村治理实质上是乡绅治乡，是以乡村精英为主导的自治。但进入以城市为中心的现代社会以后，乡村精英不断向城市流动。新中国建立后．尽管实行严格的户籍制和人民公社体制，农村精英外流的现象仍然存在，而在农村改革以后，大量农村精英外流，使村民自治面临着严重的精英不愿留在村里的问题。许多地方参加村委会选举的人大多是妇女和老人，这有可能造成一些“土劣”执掌村治权力并得不到制衡的现象。村民自治的发展相当程度需要开发社会资源，将各种精英吸纳到村民自治的治理机制中来。一是面对乡村现实，积极发挥老人和妇女在村民自治过程中的作用。应该看到，农民流动将是一个长时期的社会现象，老人和妇女在成年男性长年不在村的情况下，更有利于发挥其主体性作用。二是在我国乡村有许多民间能人，他们见识广，又没有脱离乡村社会，可以充分发挥他们的作用。三是从城市回乡人员。这些人有较多学识，且热爱故土，但由于其户籍不在村，而被排斥在乡村治理过程之外。随着户籍制的改革，也要对村民的范畴给予再认定，使他们有机会参与乡村治理过程。四是城市志愿者，这其中包括政府下派干部和自愿到乡村工作和建设的人员。进入新世纪以来，愈来愈多的大学生志愿者到农村参与社区建设，用他们的知识为农民提供各种服务，为村民自治和乡村发展注入了新的活力，城市带动乡村，其中也包括人力支持。