摘要：现代社会是一个治理的社会。要实现良好的地方治理就必须保证各种治理主体，尤其是公民大众在地方治理过程中的话语民主。由于缺乏话语民主的支撑，我国的地方治理缺乏公民组织的有效参与。公民社会贫弱、公民文化落后、公民意识淡薄、公民能力低下、民主制度不健全等因素严重制约着我国地方话语民主的发展。建立健全以党群合作、政府与社会合作为核心的社会合作治理，拓展地方治理中的话语平台与话语渠道，健全中国特色的基层公民治理，从治理体制、机制上践行地方话语民主，是实现话语民主与地方治理有效衔接和良性互动的新路径。
关键词：话语民主；地方治理；公共政策；话语权
地方治理运动是20世纪80年代以来，世界民族国家受到经济全球化的影响，在社会形态和国家权力结构发生重大变化的背景下，政府组织为有效回应环境变化和危机挑战而选择的一条新型的社会发展道路。我国在扩大地方政府治理过程中的公民参与，加强政府与社会合作治理等方面仍然存在诸多不足。地方治理的核心是地方公共政策的制定与实施，而切实可行的政策只有经过多元利益主体的平等对话、民主协商才有可能产生，因此要实现良好的地方治理就必须保证地方治理过程中的话语民主。有鉴于此，在我国地方治理过程中健全话语民主就显得十分必要。
一、西方话语民主理论及其发展
“人类的一切知识都是通过话语而获得的，任何脱离话语的事物都不存在，人与世界的关系是一种话语关系，话语意味着一个社会团体依据某些成规将其意义传播于社会之中，以此确立其社会地位，并为其他团体所认识的过程”。[1]（P159）亚里士多德说过，人天生就是一个政治动物。但人的政治活动是基于一定话语权的，离不开话语的支撑“。政治是实践和说话能力在其中共同形成的领域。这是一个真正的公共活动领域，说话和行动的个人在其中看和听，并且彼此认真对待。说话是一种实践的形式”。[2（]p136）话语民主是民主的一种实践形式。话语民主（Deliberative Dem ocracy）的思想源于古希腊雅典的直接民主。在雅典城邦，崇尚一种公民积极参与和自我管理的理念。在这种理念下，雅典城邦的公民是互为统治者与被统治者的，治人者也会受治于人。虽然古今中外的政治活动都离不开话语交流，但其意义却大不一样。现代意义上的“话语民主”始于20世纪80年代后，西方马克思主义的代表人物哈贝马斯在融合了自由主义和共和主义思想的基础上提出了“话语民主”理论，对当今国家和社会治理的理论与实践产生了重大影响。哈贝马斯对卢梭的民主思想进行了批判与扬弃，他所理解的“话语民主”是指人们围绕公共事务展开自由、平等的辩论、对话、商讨并最终形成政治共识的过程。哈贝马斯认为，民主绝不是来自于由每个人的良好心灵集合而成的普遍意志，而是来自于人们平等讨论的话语过程。“有必要将自由主义理论和民主思想所共有的视角扭转过来：合法性并不是来源于先定的个人意愿，而是个人意愿的形成过程，亦即话语过程本身……合法的决定并不代表所有人的意愿，而是所有人讨论的结果。赋予结果以合法性的，是意愿的形成过程，而不是已经形成的意愿的总和。讨论的原则既是个人的，也是民主的……哪怕冒着与长久传统相抗的危险，我们也必须肯定，合法性原则是普遍讨论的结果，而不是普遍意愿的表达”。[3]（p23）这样，哈贝马斯就把民主论证的重心由普遍意志和市民道德转变为民主意愿和意见的形成过程。当然，哈贝马斯在关注民主意见和意愿形成过程的同时，也关注这一过程的结果。而“政治公共领域”则是实施这一过程并得出结果的前提条件，在这个意义上，他认同了科恩（J.Cohen）对“话语民主”的理解，“话语民主这一概念植根于民主交往的直觉理想中，根据这一理想，交往的条件是否合理，通过平等公民的公共辩论和批判来决定。这样，在解决集体事务的过程中，公民凭借公共批判，承载了一定的责任。因为基础机制建构了自由公共讨论的框架，公民肯定这些机制是合法的”。[3]（p24）
到了20世纪晚期，美国学者查尔斯·J·福克斯和休·T·米勒继承并发展了哈贝马斯的话语民主理论。他们认为，传统的代议制民主是一种环式民主，而这种环式民主已经适应不了当前及后现代政治与行政发展的需要。“那种民主代表负责制的反馈循环民主模式并不是在任何一种所谓的民主政治下都能起作用的。程序民主理论———它开始于个人倾向，然后集中于大众意愿，由立法机构编纂成法典，再由各级官僚机构来实施，最后由专门的选民进行评估———缺少可信性。这种反馈模式不仅从整个过程上看缺乏可信性，并且它的每一阶段的运作都不像传统理论所描述的那样有效。声名狼藉的政治———行政二分法的政治方面并不能有机地服务于民主。那种试图通过精确阐明的规则约束政府职能者的行为来实现民众主权的愿望因反馈循环的失调而被引入歧途。对于基层的人们来说，也是非民主的”。[4（]p5）他们认为造成这一民主困境的原因在于公共话语的衰败，公共话语的失真导致了虚假的民主和传统治理方式的死亡，为此他们提出了自己的话语民主理论，以应对现代民主与治理的困境。“哈贝马斯的真实交谈行为理论所设想的交谈必须具备：交谈者的真诚、表达的清晰、表达内容的准确以及言论与讨论语境的相关性……我们采取这一交谈标准的理论并把它运用于政策话语……在话语中，我们期望着意义之战，我们期望着争辩、论证、反驳、而不是和谐的异口同声。因为参与者要决定下一步做什么。但在这样的话语中，规则是必须的。我们提倡真诚、切合情境的意向性、参与意愿以及实质性的贡献，这些是话语正当性的条件”。[4（]p11）显然，福克斯和米勒所说的“话语民主”的实现还需要其他条件：首先就是话语主体必须具备相应的话语能力；其次话语民主的实现需要民主、平等、公平的话语环境；最后话语民主的实现要求话语主体具有公共精神。福克斯和米勒将公共能量场中的话语形式分为三类“：少数人的对话”、“多数人的对话”“、部分人的对话”。通过对典型案例的研究，福克斯和米勒十分推崇“部分人的对话”话语民主形式。这是因为，少数人的对话其实是独白性的操纵，多数人的对话则容易导致表达主义的无政府状态，而“一些人的对话优于少数人的对话和多数人的对话，它的针对特定语境的话语和不愿遭受愚弄与任意差遣在某种程度上限制了参与。但是，切合情境的意向性和真诚性的提高大大超过了它的缺点”。[4（]p143）
从哈贝马斯、福克斯和米勒的话语民主理论可以看出，他们都认为代议制民主存在着严重不足，代议制政府的治理无法回应现代多元社会的利益诉求，从而陷入困境。他们似乎都希望通过话语民主理论来让被异化的民主实现价值回归，以实现良好的社会治理。从古希腊的直接民主到近代以来的代议制民主，民主内涵缩小了，特别是政治与行政二分法将政治权力划分为主权与治权，治权基本归政府所有，这样人民便只拥有主权而没有了治权。话语民主理论的提出，则为重新将治权归于人民提供了理论支持。哈贝马斯、福克斯等西方学者都强调了话语民主实现的载体：哈贝马斯强调话语民主的实现形式是公共领域，而福克斯等更看中公共能量场在话语民主中的作用与二者的互动性。随着计算机信息技术和互联网的发展，人类已经步入了网络时代，网络公共领域可以看作是对公共领域或公共能量场的延伸，而且这一延伸的作用不容小觑，虽然我们不能过于乐观地看待其对于地方治理的积极影响，但它至少为人类推动扩大民主提供了可能与希望。特别是在地方治理中，网络公共空间的形成和电子政务的发展为话语民主的真正实现拓宽了渠道，也为治权回归民众提供了可能。
西方话语民主理论为我国发展中国特色的社会主义话语民主，扩大公民话语权，实现地方政府治理与基层社会自治的有效衔接和良性互动有着重要的启迪和借鉴作用。
二、我国地方治理中践行话语民主的主要障碍
现代社会是一个治理的社会。“治理是由共同的目标所支持的，这个目标未必出自合法的以及正式规定的职责，而且它也不一定需要依靠强制力克服挑战而使服从”“；与统治相比，治理是一种内涵更为丰富的现象。它既包括政府机制，同时也包含非正式、非政府的机制，随着治理范围的扩大，各色人等和各类组织得以借助这些机制满足各自的需要、并实现各自的愿望”。[5（]p4-5）当代地方治理指的是，“在一定的贴近公民生活的多层次符合的地理空间内，依托于政府组织、民营组织、社会组织和民间的公民组织等各种组织的网络体系，共同完成和实现公共服务和社会事务管理的过程，以达成以公民发展为中心的，面向公民需要服务的，积极回应环境变化的，使地方富有发展活力的新型社会管理体系”。[6]地方治理是当今整个治理思想和多层治理结构中的重要的、不可或缺的组成部分。地方治理的实现与公民话语权直接相关，公民在地方治理中的话语权是与公民在地方社会治理的参与度成正比的。
虽然从理论和实践的角度来看，我国地方社会存在着践行话语民主的应然优势，但由于我国的历史文化背景、政治文化传统和地方治理运行模式同西方有较大的区别，特别是在践行话语民主的四大基础（公民社会、公民文化、公民意识、公民能力）和制度保障等方面还存在着诸多有待于解决的问题，因此，我国在地方治理中践行话语民主还面临着一些障碍和困境。
第一，当下的“大政府、小社会”治理体制制约着我国地方话语民主的发展。新中国成立以来，由于历史和现实的原因，我国在坚持“党的领导、人民民主和依法治国相统一”的过程中，逐步形成了“大政府、小社会”的治理模式。从现代西方执政党和社会的关系来看，执政党一般控制着国家政权，而不直接控制社会，甚至当代美国民主、共和两大政党的存在很大程度上是由于美国选举政治的需要，它们已经日益成为美国政府执政的工具。而我国长期以来的政治传统及其所形成的路径依赖造成了对公民组织、公共舆论的“内控”和公民组织对执政党的依赖性。公共舆论机构“社会之公器”的作用弱化。如此一来，在西方被誉为“第四部门”的公共舆论在中国对话语民主的发展并没有起到应有的作用。
第二，公民社会贫弱制约着我国地方治理中公民话语权的发展“。就最低限度的含义来说，只要存在不受制于国家权力支配的自由社团，市民社会便存在了。就较为严格的含义来说，只有当整个社会能够通过那些不受国家支配的社团来建构自身并协调其行为时，市民社会才存在”。[7（]p6-7）但中国公民社会具有“自发性与人为性并存、民间性与官方性并存、自主性与依赖性并存的特点”。[8]虽然从最低限度上讲，公民社会在中国已初步形成，但从较充分的意义上讲，我国的公民社会还不够成熟。公民社会的成熟度是与公民组织的数量和成熟度成正比的，而在中国广大农村，除红白理事会外，农村经济社会合作组织、科技文化组织、志愿服务组织等不仅数量较少，参与人数也不多。相较于农村，城市社区的非政府组织发展较为迅速，但这些组织的官方性质较浓，缺乏非政府组织的自主性和生命力。缺乏组织化、网络化的成熟性公民社会和公民组织，无疑会制约我国地方治理中公民话语民主的发展与完善。
第三，公民文化落后制约着我国地方治理中话语民主的发展。随着经济、政治、文化体制改革的稳步推进，我国的公民文化也日趋形成。但是，两千多年的帝王思想、臣民文化和专制传统仍是我国公民文化成长的桎梏。我国现阶段公民社会尚不成熟，特别是基层公民组织发育不全，严重影响着社会资本的积累，进而影响了公民文化的进一步发展。此外，我国市场经济还处于有待完善的进程中，公民文化赖以生存的社会基础还不够牢固。由于历史、地理、文化等方面的不利因素，我国广大农村地区长期以来市场经济发展较为缓慢，对公民文化的形成和发展产生了诸多不利影响。虽然党和政府高度强调政治文明建设在社会主义和谐社会构建中的重要作用，但作为发展中国家，经济发展始终是制约我国现代国家、现代公民社会构建的瓶颈。在经济绩效的标杆下，一些地方以牺牲文化、文明为代价，去换取经济一时发展的现象比比皆是。可见，在转型中国，通过公民文化的培育、发展去建构中国特色的话语民主，依旧任重而道远。
第四，公民意识淡薄。新中国成立以来，随着民主进程的不断推进，我国公民意识有了很大提高，但仍存在很多问题。以公民的权利意识和参与意识为例“，维权的目标大都体现为具体的、直接的利益损失，维权的意图基本上都是补偿损失。至于为什么会导致利益的损失，如何避免未来再次权利失效，这些物质背后的东西基本上没有涉及到”。[9]就公民参与意识而言，中国人民大学在北京的抽样调查发现，被访者中表示关心政治的人较10多年前下降了21.4%，关心度仅为65.1%。[10]同时，南京市进行的抽样调查发现：公民参与意识强与参与意识弱并存；部分公民自主型政治参与不足。[11]在现实生活中，不少公民还扮演着“搭便车者”和“看门人”的角色，这距“积极参与者”自主践行话语民主还相差甚远。
第五，公民能力低下。在地方治理中“，积极参与者”不仅要具备公民意识，还需具有公民能力，才能通过话语民主进行有效治理。受长期专制制度、臣民文化和社会公共领域缺失的影响，一些公众习惯于接受统治和控制，默认或认同周遭事物，缺乏监督和批判精神，公民参与决策与治理的能力低下。合作与信任是密不可分的“，有了信任，人们就有了积极与他人合作的心理动机。无论何种类型的信任，在促进合作方面，都具有积极意义”。[12]而市场经济是一把双刃剑，个人的主体意识的增强虽然有利于公民意识的觉醒，但同时也带来了极端个人主义的负面影响，即便是在“熟人”的基层社会，人际交往中的信任也难建立，合作也就更难以达成。
第六，践行话语民主的制度不完善。就农村社会而言，由于村民自治所依托的国家体制环境是“乡政村治”模式，即国家行政系统一般通过村一级的基层自治组织去延伸政府的行政职能。在这种体制环境中，村民委员会不仅仅是群众性的自治组织，还是乡镇党委、政府在农村的延伸，承担着延伸国家行政权力和行使村民自治的双重功能。这就造成了我国的村民自治在实践过程中并没有很好地实现村民当家作主的本意。就参与制度而言，目前我国的公民参与制度主要包括人民代表大会制度、信访制度、听证制度、政府信息公开制度等，而这些制度在具体的操作过程中普遍存在着形式化的问题，并没有充分发挥其应有的作用，从而阻碍了基层公民治理的进程。
公民社会不成熟、公民文化欠缺、公民意识淡薄、公民能力低下、制度不健全等因素造成了我国话语民主在地方治理中面临着严峻的困境和挑战。作为各种治理主体“妥协”的产物，在地方治理中践行话语民主，则有助于实现我国基层政府治理与基层社会自治的有效衔接和良性互动，是完善官民合作治理和基层社会自治的有效路径。
三、我国发展地方话语民主可行性路径
我国已经进入改革开放的关键时期“，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化”。[13（]p3）在这种空前的体制转轨和社会转型的关键时期，社会经济成分、组织形式、就业形式、利益关系和分配方式日益多样化，引发了一系列城乡之间、不同地区之间、不同社会群体和社会阶层之间以利益为核心内容的复杂社会矛盾。当代地方治理要竭力兼顾社会多元利益、彰显以人为本的价值追求。为此，就应逐渐扩大公民的话语民主，尤其应在公共政策的制定与实施过程中，保障公民的话语权，让公民与政府等各治理主体平等对话、民主协商，进行充分的利益表达，并最终形成共识。具体而言，我国在地方治理中践行话语民主，实现话语民主与公民参与治理效能良性互动的可行性路径主要有：
第一，以执政党的公共理性化完善中国特色的话语民主。
在市场经济条件下，包括执政党理性在内的各种理性主体一般都表现为工具理性，是一种有限的理性或不完全理性。以公民社会为底蕴，形成于公共领域中的现代公共理性，是各种社会主体以公正的理念，自由而平等的身份，在对公共事务充分协商、合作的基础上，进行合作共治的能力。在现代社会里，一个国家和政府的公共管理，一个执政党的公共执政必须具有这种公共理性。所以称之为“公共理性”，就在于这种理性是代表民意的，是公共的，即是国家（政府）与社会各阶级、阶层及其各种利益集团经过公共领域的批判，而协商和“妥协”的约定意识。在当代中国，作为国家政治中心和仲裁者的执政党在政治现代化的过程中实现执政党公共理性化，是实现党的领导和公民话语民主有效互动的政治基础。
第二，以公共舆论的现代化推动地方话语民主的建构与发展。
在哈贝马斯看来，广义上的舆论指的是各种各样的社会习俗，他们对于社会的间接控制要比教会或者国家通过威胁、制裁所进行的正式约束有效得多。在自由民主社会里面，如果没有人民的普遍舆论，任何立法机关都无法活动，公民的普遍舆论是立法的媒介和喉舌。基于批判精神的公共舆论对于法治社会的建立和完善是至关重要的。公共舆论是公民表达利益与愿望，实现公正、民主的最重要的路径之一。在西方社会，公共舆论的监督权被誉为同立法权、行政权和司法权并列的第四种重要的权力。不经过公共舆论批判的任何制度和权力都是没有合法性的。基佐甚至把自由法治国家看成“公众舆论统治的国家”。在公共舆论现代化的过程中，我们必须大力提倡“话语民主”，坚决反对“话语霸权”。提倡“话语民主”，就是借助现代公共领域鼓励和提倡通过平等公民的公共辩论和批判来决定国家和社会的重大事务；反对“话语霸权”就是反对那些没有公共领域的监督和批判，而是通过意识形态或公共权力的强制力所作出的“非法”的措施和决定。
第三，以“党群合作治理”践行地方公众的话语民主。
我国在践行话语民主的过程中必须坚持党的领导，这是中国特色话语民主与西方话语民主的不同之处。中国话语民主的发展需要一个主导性的、有效的政治力量的支撑，这种力量在中国只能是中国共产党。在当代中国，党的领导、人民当家作主、依法治国的统一性是构建中国特色话语民主的政治前提。各级党委、政府在依法治理、科学治理、民主治理的实践中实现与基层群众合作共治，这就为我国地方践行话语民主提供了坚实的制度保障。“工人阶级的政党不是把人民群众作为自己的工具，而是自觉地认定自己是人民群众在特定的历史时期为完成特定的历史任务的一种工具”。[14]（p218）由一系列群体突发事件引发的政府信任危机，正是一些地方政府及其领导干部违背了“三个代表”、科学发展观，在公共治理中实施话语霸权的现实表现。毛泽东说过，“凡属正确的任务、政策和工作作风，都是和当时当地的群众的要求相结合，都是联系群众的；凡属错误的任务、政策和工作作风，都是和当时当地的群众的要求不相适合，都是脱离群众的”。[15（]p1095）践行话语民主，有助于实现“为民作主”和“让民作主”的有效衔接与良性互动。当前，要进一步扩大党内民主，通过党内话语民主和社会话语民主的互动，以“党群合作治理”进一步完善中国特色的话语民主。
第四，以基层政府组织与基层社会自治组织的合作治理推进中国特色的话语民主构建。
“政府与群众自治组织的分权不是板块式的而是有机的，是一种功能性分权。在社区治域，并不排斥政府权力，相反要以政府权力的存在为依托”。[16]党的十七大提出，要通过深化乡镇机构改革“实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动”。我国乡镇政府应当以服务型基层政府的构建为契机，提高自身的公共性、服务性、透明性、民主性与科学性，厘清基层政府管理与基层社会治理二者间“指导与被指导”的关系，为公民治理提供必要的引导和服务。社会组织在公共领域重塑、社会资本积累、现代公民社会成长中发挥着重要作用。各种农村经济合作组织就是实现农民增收、利益维护、愿望表达的制度化渠道。要“推进农村依法治理，培育农村服务性、公益性、互助性社会组织，完善社会自治功能”。因此，在农村基层公民治理中，要大力发展农村经济社会合作组织，使之成为村民以经济民主推动政治民主的有效中介组织。在城市社区，要科学界定与规范街道办事处的职能，加快街道办事处经济职能的剥离和街、居公共服务职能的归位，积极构建大社区，实现市、区政府治理和大社区自治的衔接与互动。具有公民意识、公民能力的广大村民及社区居民，在基层党组织的领导下，充分利用政府所提供的引导和服务，以各种社会组织为有效载体，进行自我教育、自我管理、自我监督、自我服务，是践行中国特色话语民主的有效路径。
第五，因地制宜引导农村群众实践以“自我管理、自我服务、自我教育、自我监督”为基本特征的中国特色“公民治理”，是推进地方话语民主的基础。
农村村民自治和城市社区居民自治是具有中国特色的基层社会公民治理模式。实行村民自治，是党领导亿万农民建设中国特色社会主义民主政治的伟大创造。要“深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践，以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践，以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的的民主管理实践，以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践，推进村民自治制度化、规范化、程序化”。[17]（p18）近年来各地在积极引导村民自治和社区治理的过程中对践行基层公民治理进行了许多有益的尝试。四川省的一些基层社会，以村民议事会、监事会等新兴自治组织为突破口，在党组织领导下，构建了基层群众以“自我管理、自我教育、自我服务、自我监督”为基本特征的新型基层社会公民治理机制。如四川成都市金牛区推行的“居民议事园”制，将那些涉及社区居民集体利益和需要居民共同协商的问题经居民讨论、表决后形成公约，并在居民们的共同监督下进行实施。[18]成都市在引导都江堰、彭州、崇州等地震灾区进行家园重建和基层社会合作治理的过程中，积极探索中国特色的“公民治理”模式：一些村选出了“村议员”，成立了“村议会”，在党组织的领导下负责村里重大事情的决策，并负责灾后小区的日常管理工作，从而真正实现了“民行官事”的“公民治理”。[19]彭州市丹景山镇在家园重建的过程中，充分发挥村民自治的作用，适时成立了家园重建理事会，让基层群众唱主角，政府当“抓手”，形成了全方位、多层次、大力度的基层社会治理与服务格局。[20]四川彭州在总结该市基层治理实践的基础上提炼出了“131N”村级合作治理的新模式。[21]村民议事会、村民理事会、村民监事会、社区议事园等新型公民治理机制，在很大程度上理顺了各种基层治理主体之间的关系，调动了村（居）民自主治理的积极性，使村（居）两委逐渐担当起组织员和服务员的角色，为我国基层社会全面推进公民治理提供了宝贵的经验。
结语
在地方治理中，话语民主的核心是公民在治理中是否有话语权以及有多大的话语权，公民在治理中的话语权对于公民其它权利和利益的实现至关重要。由于缺乏话语民主的支撑，我国的地方治理还缺乏公民组织的有效参与。公民社会贫弱、公民文化落后、公民意识淡薄、公民能力低下、民主制度不健全等因素严重制约着我国地方话语民主的发展。建立健全以党群合作、政府与社会合作为核心的社会合作治理，拓展地方治理中的话语平台与话语渠道，健全中国特色的基层公民治理，从治理体制、机制上践行地方话语民主，是实现话语民主与地方治理有效衔接和良性互动的新路径。话语民主对于当代地方治理的意义在于公民通过获得话语权而重新拥有了对地方公共事务的治理权，成为了与执政党、政府合作共治的社会治理主体之一，推动着当代地方治理乃至整个国家治理向前发展。当然，话语民主本身也有诸多不尽人意之处，还有待在地方治理的实践中进一步完善。
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作者简介：
李文辉（1978—），男，四川大学公共管理学院和亚洲（澳门）公开大学工商管理学院联合培养M BA学员。
史云贵（1971—），男，四川大学公共管理学院副教授，政治学博士后。
基金项目：本文系四川省教育厅人文社科重点研究基地———四川省性社会学与性教育研究中心重点课题“四川省壳村’的性失衡问题与农村和谐社区的构建”的阶段性研究成果。项目批准号：X X Y JA0803