作者：王慧霞 赵然芬 来源：河北师范大学学报（哲学社会科学版）2007年9月第30卷 第 发布时间：2010年7月18日
摘 要:粮食安全是一个国家安全战略的重要组成部分,现代意义上的粮食安全不仅包括数量安全,更加强调质量安全和生态安全。尽管我国现阶段粮食安全程度较高,但人口规模持续增加、耕地数量不断减少、水资源严重匮乏、生态环境脆弱等因素使我国未来几十年内粮食安全形势不容乐观。要保障粮食安全,就要实行严格的耕地保护制度,依靠高新技术提高农业综合生产能力,做到“藏粮于田”,采取相应措施增加粮农收入,加强农业生态环境保护,加大对粮食主产区的财政支农力度。
关键词:粮食安全;质量安全;藏粮于田
“民以食为天”,粮食是一种具有战略意义的特殊商品,粮食安全是国家安全战略的重要组成部分,也是经济发展的基础。“粮食安全”概念的提出,最早见于1974年联合国粮农组织理事会通过的《世界粮食安全国际约定》,其背景是1973~1974年发生的世界性的粮食危机,该协定要求有关国家“保证世界上随时供应足够的基本食品,保证稳步扩大粮食生产及减少产量和价格的波动”,“保证所有的人在任何时候能买得到又买得起所需要的基本食品”[1],它包括结构、数量、质量的安全和有效供给,更强调数量的安全。
我国从建国起到2005年,粮食产量有了很大增长,从11 320万吨上升到48 000万吨,增长了324%。尤其是1979年以来,我国农村实行了家庭承包责任制,农村经济体制的改革大大解放了农村生产力,农业生产水平不断提高,粮食产量也稳步上升,1999年达到了历史最高水平,约为5亿吨,其后粮食产量虽一度萎缩,2003年甚至下降到43 069.5万吨,但2005年粮食总产又恢复到48 400万吨,比上年增产145万吨,粮食亩产310公斤,再创历史新高[2]。2004年和2005年连续两年的粮食增长,特别是粮食单产连续刷新历史记录,这在很大程度上保障了我国粮食的数量安全。但是也应看到,随着耕地的减少和人口的增多,我国粮食安全的隐患将逐渐凸显。并且,随着经济的发展和人民生活水平
的提高,粮食安全已不再仅仅局限于数量安全这个基础层次。现代人对粮食安全有了更深层次的定义,它包括数量安全、质量安全和生态安全三层内涵,即在保障充足的食物供给和分配数量的同时,还要求营养全面、结构合理、卫生健康,食物的生产和获取要建立在保护生态环境和资源可持续性利用的基础上。因此,保障粮食安全不仅要保障粮食的数量安全,更要在保持农业生态平衡的基础上保障粮食的质量安全[1]。
一、影响我国粮食安全的自然因素分析
虽然现阶段我国粮食安全保障程度较高,但我国的国情和现阶段的经济增长方式决定了我国未来粮食安全的形势不容乐观。
(一)我国中长期粮食需求将不断增加
1.人口数量持续增加引起粮食需求不断增加
我国现有人口13.07亿,即使人口净增长率保持在一个很低的水平(5‰),但由于基数很大,每年净增的人口仍然在650万人之多。按人均年消费(包括间接消费)400公斤粮食计,每年需增加粮食260万吨。据国家统计局预测,到2030年,我国人口将达到峰值,为16亿,以人均占有粮食400公斤计,中国粮食总产应达到64 000万吨[2]。由于中国经济处在一个快速发展时期,在今后相当长的一段时期内,人均粮食消费仍会处于消费结构快速转换和消费水平快速增长的时期。也就是说,到2030年,居民的生活水平显著改善,人均用粮将会达到一个新的水平。根据中国科学院国情小组的调查,1995年北京、上海、天津三个城市的人均粮食消费量已达到483公斤。若以人均450公斤计算,2030年我国粮食总需求将达72 000万吨[2]。
2.动物性食品消费量的增长引起粮食需求快速增长
随着收入和消费水平的进一步提高,城乡居民对食物消费的多样化、优质化要求将进一步加强,因此,尽管人均口粮直接消费量在不断下降,但动物性食品等间接消费需求的增长将导致粮食消费总量不断增长。1996到2004年,我国肉类食物的消费量从2 825万吨增长到5 870万吨,年均增长4.7%,人均消费从23公斤增长到45公斤,年均增长4.3%;蛋类食品的消费量从456.5万吨增长到1 345.4万吨,年均增长7%,人均消费从3.73公斤增长到10.35公斤,年均增长6.6%;奶类食品的消费量从734.3万吨增长到3 288.7万吨,年均增长9.8%,人均消费从6公斤增长到25.3公斤,年均增长9.4%。食物消费结构的优化使人均粮食消费量从337公斤增长到377公斤,增长了40公斤[3]。随着生产生活水平的提高,这个数字将进一步增加,从而引起粮食消费总量的持续增长。
3.城市化水平的提高将进一步加大粮食需求
我国城乡居民的食物消费结构差异很大,随着城市化水平的提高,将会有越来越多的农村居民进入到城市中来,相应的,这部分人的消费结构也将趋同于城市居民的消费结构,即对粮食的直接消费将越来越少直至趋于稳定,对动物性食品的间接消费将不断增长,从而对粮食的总需求不断增加。今后较长一段时间内,我国的城市化率将随着经济的发展进一步提高。根据《中国统计年鉴2006》数据,2005年末我国有人口13.07亿,城镇人口为5.62亿,乡村人口7.45亿,城市化率为43%。按照现在的估算,如果2020年中国城市化率达到60%,中国人口15亿,城镇人口将达到9亿;到2030年城市化率达到70%,人口预测为16亿,城镇人口为11.2亿。若以1995年北京、上海、天津三个城市的人均粮食消费量483公斤来计算,2030年仅城镇人口就需要消费5.4亿吨粮食,因城市化水平的提高需增加消费5 000万吨粮食[3]。城乡居民消费结构的悬殊以及城市人口的大量增加,决定了我国粮食需求还有巨大的增长空间。
4.食品加工业进一步发展,工业用粮需求将快速增长
2005年,我国人均国民生产总值为1100美元,标志着我国已经进入工业化中期、城镇化加快发展的阶段。从国际经验来看,在这一阶段,人们对粮食中间需求和间接需求的增长将会超过直接需求的增长。一方面,居民收入水平和生活水平的双提高,必然会引发消费层次的提高,从而引发对工业用粮消费需求的增长;另一方面,当前我国粮食加工业还处在科技含量很低的粗加工阶段,规模普遍都比较小、竞争能力较弱、国际地位低,蕴藏着巨大的发展潜力;加之,近年来,随着城乡居民收入差距的拉大,农民增收问题已引起全社会的关注,为了提高农民收入增长的速度,提高粮食的附加价值,以粮食为重点的农产品加工业的发展,已经引起国家有关部门的高度重视,政策支持力度的加大,显然有利于工业用粮消费需求的增长。据有关部门预测,到2030年,我国工业用粮占粮食消费需求总量的比重,将在2003年的11.1%的基础上提高近2个百分点,达到13%,工业用粮将达到9 360万吨[3]。
(二)耕地资源的减少及耕地质量的退化将减缓粮食总量的增长
1.我国耕地资源逐年减少,保证耕地保有量的难度很大
随着经济的发展和人口的增加,我国耕地资源逐年减少,仅“十五”期间全国耕地面积就净减少9 240万亩,其中:建设占用耕地1 641万亩,灾毁耕地381万亩,生态退耕8 065万亩,因农业结构调整减少耕地1 293万亩,共计减少耕地11 380万亩,同期土地整理复垦开发补充耕地2 140万亩[4]。2005年底,我国实有耕地面积194 516.4万亩,如果,到2030年,我国人口将达到高峰16亿,耕地要保有187 123万亩才能满足包括食物消费和工业原料等在内的经济发展的需要。也就是说,要保证2030年时我国有足够的耕地资源生产粮食,在2006~2030年这段时间内,我国只有7 393.4万亩的土地使用机动空间,平均每年不到300万亩的耕地用于非农建设、农业结构调整以及补充因灾减损的土地。而事实上,“十五”期间每年由此三项占用的耕地就在663万亩之多[4]。再加上我国土地面积有限,即使加大土地整理复垦开发力度,每年补充的耕地资源也很有限。因此,保证到2030年时有足够的耕地生产粮食的难度还很大。
2.建设用地持续增加,占优补劣相当严重
我国正处在高速发展时期,经济的发展、城市化水平的推进、人们生活质量的提高都引致建设用地的大规模增加。尽管我国已出台了严格保护耕地的相关政策和法规,但建设用地仍以每年400多万亩的速度递增。据国土资源部提供的数据,1991~2005年的15年间,我国建设用地累计为5 797.4万亩。随着经济的发展,建设用地规模还将不断增大,并且我国建设用地占用的大多为好地。2004年,我国新增建设用地为402万亩,有灌溉设施的占72%,2005年新增建设用地427.4万亩,有灌溉设施的占67%,而同年补充的耕地中有灌溉设施的仅占35%,建设用地占优补劣现象相当严重。
3.生态环境恶化造成耕地资源减少
资源不合理的开发利用以及环境保护意识淡薄是造成我国农业生态环境恶化的主要原因。对农业资源的超负荷利用以及乱开滥采矿产资源都加剧了农业生态环境的恶化。根据国土资源部提供的数据,目前我国荒漠化面积已达2.61亿亩,土地沙漠化的速度也已由上世纪50~70年代的1 560平方公里/年增加到2005年的3 400平方公里/年,且每年以1.32%的速度递增;水土流失面积已达400多万平方公里,每年流失土壤的总量达50亿吨,因水土流失丢失的氮、磷、钾养分约400万吨,相当于10个年产40万吨的化肥厂的产量。生态环境的恶化,给我国农业生产带来了极大的破坏和损失:近十几年来
我国每年都遭受程度不同的自然灾害,1990~2005年平均每年洪涝受灾面积达74 115万亩,成灾面积39 402.8万亩;因水土流失、盐渍化、沼泽化、土壤肥力衰减和土壤污染及酸化造成的土壤质量下降的总面积约在4 600万亩,占全国耕地总面积的2.4%[5]。
(三)水资源短缺严重影响我国粮食生产并将成为未来粮食安全的主要影响因素
根据水利部提供的数据,我国水资源总量为2.8万亿立方米,居世界第六位,但人均占有量只有2 150立方米,约为世界平均水平的1/4,常年缺水量为3 000亿立方米,受旱面积达2~3亿亩,是世界上13个贫水国之一。水资源的缺乏使有限的土地资源的有效使用受到限制。另外,我国水资源量年际年内变化很大,大部分集中在雨季,且地区之间分布很不平衡,许多地区由于水资源短缺,农田灌溉危机频生,导致粮食大面积减产。水污染使我国的缺水状况更是“雪上加霜”。据水利部门2005年调查资料显示,目前我国废污水排放量已超过上世纪80年代初的一倍以上,年排废污水达600亿吨。这些废污水80%以上未经处理直接排入江河湖泊,给我国江河湖泊造成严重污染。按照地表水国家标准,水质分五类,分别为Ⅰ类、Ⅱ类、Ⅲ类、Ⅳ类、Ⅴ类,类别越高,水质越差。另外还有劣V类水,污染程度更甚于V类,此类水体已经失去使用功能,成为有害的脏水,连农业灌溉都不可以。在全国人大常委会水污染防治法执法检查组对我国七大水系的175条河流、345个断面的检查中发现:Ⅰ~Ⅲ类水质占46.7%,Ⅳ~Ⅴ类水质占24.9%,劣Ⅴ类水质占28.4%;同期对全国52个主要湖泊评价显示,5个受到污染,26个受到严重污染,75%的湖泊不同程度地富营养化,不少湖泊出现藻类爆发[6]。污染使大量的水资源成为废水,进一步加剧了我国的缺水程度。我国的农业生产主要依靠灌溉。目前,全国80%的粮食、90%的棉花、95%的蔬菜产量来自灌区,农业用水资源的减少势将严重影响我国的粮食生产,并随着水资源供需矛盾的日益尖锐成为我国粮食生产的主要制约因素。
(四)环境污染不仅造成粮食大面积减产,还大大降低了粮食的品质,威胁着人民的身体健康
1.环境污染造成耕地质量逐年下降,直接或间接地影响我国粮食生产
过去几十年来,我国走得一直是以破坏环境为代价的经济增长方式,对待生态环境也一直是“先污染后治理”,这对我国的生态环境已经造成了极大的破坏。目前我国是世界上污染最为严重的国家之一,化学需氧量(COD)和二氧化硫(SO2)排放量均为全球第一。据《中国统计年鉴2005》统计,2004年,我国废水排放量为482亿吨,工业废气排放量为237 696亿立方米,工业废物排放量为12亿吨。大量未经处理的生产和生活废弃物经雨浇水淋不断侵蚀土壤,再加上农药、化肥、农田薄膜的滥用,大大破坏了土壤结构,造成土质恶化,肥力减退,严重影响了农作物的产量。据农业部统计,全国至少有2~2.5亿亩耕地受到农药污染,每年因土壤污染减产粮食1000多万吨,因土壤污染造成的各种农业经济损失合计约200亿元[5]。
2.环境污染不仅大大降低了粮食的产量,而且还严重影响了粮食的质量
农产品的质量与人类的营养、健康与安全有着密不可分的关系。近20年来,大量的生产生活废弃物未经妥善处理就直接或堆放于土地或排放于河流湖泊,造成我国大面积水体和农田土壤严重恶化。在被污染的农业生态环境中,各种污染物通过“大气———土壤———作物”或“水———土壤———作物”之间的微循环,富集于作物,从而引起作物的品质下降,甚至成为“有毒”物质。近年来,由于环境污染而造成农产品中有毒有害物质超标,从而引发的中毒事件频繁出现,由于农产品的质量问题造成的拒收、拒留、退货、索赔、中止合同、停止出口等事件不断发生,农产品的质量安全问题越来越受到人们的关注。总之,环境污染不仅影响着城乡居民的营养、健康与安全,而且还影响着我国农业可持续发展的程度,如不采取有效措施,势必影响我国的粮食安全[5]。
二、影响我国粮食安全的体制因素分析
(一)种粮收益低是农民不愿种粮的主要原因
粮食生产是土地密集型产业,小规模农户种植粮食的利润极低,尽管近几年中央出台了多项惠农措施,像取消农业税,加大粮食补贴、良种补贴和农机具补贴力度等,但随着土地、资金和劳动力等要素机会成本的越来越大,小规模的粮食种植收益率相对来说就越来越低,并且,生产生活成本的上涨也在很大程度上抵消了粮食种植收益的增加。据国家发改委价格司东北调研组调查,2005年与2004年相比,某市尿素价格每吨上涨了约400元,涨幅25%,二铵价格上涨了约500元,涨幅19%,农药价格平均上涨了28.6%。按农民种1公顷(15亩)地计算,2005年得到的农业税减免和粮食直接补贴共940元,但使用的化肥、农药等农资费用上涨了约450元,抵消了惠农政策给农民带来的收益的一半。另外,农民生活支出也很大,种粮收益难以支撑家庭生活改善。以东北某市为例,2005年一个农户种植1公顷玉米现金收入只有5000元左右,已是较好的收入水平,但扣除基本生活支出和孩子上学费用,基本没有剩余。与种植粮食相比,搞其他经营收入要高很多。某市一农户种了1公顷粮,一年收入仅够基本生活支出,但依靠种植果树每年收入2万多元;一个农户发展养殖业,养了3000只鸡,年收入4.5万元。粮食种植的相对低收益使得很多农民不愿种植粮食,甚至在有些经济发达地区大量土地被撂荒。种粮收益低严重打击了农民的种粮积极性,这也是很多农民放弃粮食种植的主要原因。尽管目前在一系列惠农政策的影响下还没有对粮食生产造成重大影响,但如果不采取相应措施的话,势必会影响我国粮食的长期安全。
(二)不完善的粮食流通体制在一定程度上影响着我国的粮食安全
完善的粮食流通体制有利于粮农种粮收益的顺利实现,能在很大程度上保障粮农的收益,从而保障我国的粮食安全。我国粮食流通从20世纪80年代中期结束“统购统销”改为“合同订购”,到扩大市场调节,实行“双轨制”;从90年代初的“保量放价”、放开粮食经营,到1998年开始实行政府垄断收购的“三项政策,一项改革”;再到2004年以后全面放开粮食收购市场和价格,实行粮食购销市场化改革,我国粮食流通体制改革经过数次阵痛之后取得了一定的成效。目前,全国范围内的粮食购销市场化和流通主体多元化的格局正在初步形成,粮食现货市场和期货市场得到不断发展,国有粮食企业改革积极稳妥推进,粮食产销衔接进一步发展,国家粮食宏观调控取得明显成效,主产区农民直接补贴制度逐步完善。但是,尽管我国粮食流通体制改革取得了一定的进展,但粮食产销合作薄弱、储备粮调控机制过死、预警系统滞后、调入粮食运输制约、粮食市场尚未成熟完善等问题依然存在,还在某种程度上影响着我国的粮食安全[7]。
(三)现行粮食补贴方式不能有效调动农民种粮积极性,刺激粮食生产
从2004年开始,我国全面实行对种粮农民的补贴,当年发放粮食补贴、良种补贴、农机具补贴等各种补贴共计149亿元,2005年进一步加大补贴力度,合计发放补贴173亿元,这在一定程度上增加了农民收入,刺激了农民的种粮积极性。但也应看到,我国现行的粮食补贴制度还存在很多不完善的地方:第一,发放范围过于宽泛,不论是主产区还是主销区,只要是农村就一律发放;第二,不论是否种植粮食,只要有土地或是农民就发放;第三,不论农民是否种植优质、符合市场需要的粮食,只要是种植粮食就一律发放。这种无重点无原则的“普惠制”补贴发放方式并不能有效刺激种粮农民的积极性。2005年,我国发放各种补贴共计173亿元,分摊到每个农民身上不过13.2元,这13.2元对主销区农民来说只是很少的或者说根本不在意的一点钱(一般来说,主销区二三产业比较发达,农民人均收入比较高)。而对主产区农民来说,虽然数额相对主销区农民来说较大,但并不能因此抵消主产区农民从事其他职业收入与种粮收入的差距,也就是说这点补贴不能促使农民放弃其他职业来专门从事粮食生产,从而农民的种粮积极性并没有因种粮补贴的发放而有所提高,粮食安全也并没有因发放种粮补贴而得到有效保障。
(四)财政支农力度不够制约了粮食综合生产能力的提高
粮食是经济效益低而社会效益高的商品,其收益率远远低于社会平均收益率。同等规模的土地上,种植粮食的收益要远远低于其他产业的收益,这也是造成粮食主产区经济收入远远低于粮食主销区经济收入的一个主要原因。我国有13个粮食主产省区①,粮食产量占全国粮食总产量的70%以上,对全国粮食生产大局有着举足轻重的作用。粮食主产区在为国家粮食安全作出巨大贡献的同时,并没有享受到全国经济发展带来的益处。据《中国统计年鉴2005》数据计算,2004年,我国13个粮食主产区生产粮食共计34 118.3万吨,占全国粮食总产量的72.3%,财政支出合计为10 284亿元,占全国地方财政总支出的50%,占全国财政总支出的36.1%;财政支出中用于农业的支出为397亿元,占全国地方
财政用于农业支出的比重为55.9%,占全国财政用于农业支出的16.83%;在13个主产区中,用于农业的财政支出占13个主产区财政总支出的3.85%。国家对粮食主产区财政投入力度的不足以及主产区财政对本地区农业投入力度的不足都严重阻碍了我国粮食综合生产能力的提高,制约了粮食生产。
三、我国粮食安全不能主要依靠国际市场来解决
有观点认为:对于个人来说,只要有市场在,就不愁买不到粮食;对于国家来说,只要有国际贸易存在,国家也就能买到粮食;个人的粮食安全能依靠市场来解决,国家的粮食安全同样也能通过市场来解决;对我国来说,只要国际市场上存在粮食贸易,我国就不会存在粮食危机。并以韩国、日本为例来佐证,韩国、日本等国家每年消费的粮食大部分都靠国际市场来解决,而这并没有引起该国的粮食危机,反而粮食很安全。同时,还以西方各产粮国都想尽一切办法补贴粮食出口为由,推断世界市场上从来没有缺过粮,倒总是生产过剩,而且为卖不出去而发愁,所以认为我国进口粮食反而会增进“国际和睦”。
认为只要有国际贸易,我国粮食就不会出现危机,只要有国际市场存在,我国粮食安全就能得到有效保障。
还有观点从比较效益出发,认为我国粮食生产成本要高于国际粮食平均生产成本,按照李嘉图的比较优势理论,我国就应该放弃粮食生产,而把原来生产粮食的各种要素投入到国际比较效益高的产业中去。
以上两种观点错就错在没有认识到粮食这种商品的重要性。粮食是一种特殊的商品,作为维系生命存续的重要商品,关系着一个国家的生死存亡,如果一个国家的粮食安全要完全依赖于国际贸易来解决,就会受制于人,这在世界历史上已有前车之鉴[8]。
目前,我国社会粮食总需求量约为4.9亿吨,粮食自给率约为95%左右。国际上一般认为粮食自给率保持在这个水平表明粮食安全保障程度较高。即便如此,我国每年还有大约2 000万吨的粮食需求需要靠国际粮食贸易市场来解决,这个数额占2005年世界粮食期末库存的5%左右(2005年世界粮食期末库存4.12亿吨,比上年又下降5.9%,粮食期
末库存占当年粮食产量的18.7%,占年度消费量的18.5%,略高于18%的粮食安全线,粮食安全问题已经引起世界人民的高度关注)[9]。随着人口增长、经济发展和城市化的推进,并且未来一、二十年内,我国粮食消费需求总量会大幅度增加。试想一下,一旦我国粮食生产出现大的危机,大量集中进口粮食,就会严重波及到国际粮食贸易,引起国际粮食价格的大幅波动,从而引发世界性的粮食危机。
综上所述,我国的粮食安全只能是主要依靠自己的力量来解决,要本着独立自主、自力更生的原则,坚持立足国内实现粮食基本自给,适当进口调剂粮食余缺,依靠国内、国际(主要依靠国内市场)两个市场保障我国粮食安全。
四、提高我国粮食安全保障能力的对策
粮食安全是一国的中央政府所追求的长期战略目标。为实现这一目标,我国中央政府特别关注国内的粮食生产。在粮食短缺年代我国曾经提出“粮食省长负责制”,以确保各级地方政府促进粮食生产的主动性和积极性。但在20世纪90年代中期实现了以粮食为主的农产品总量供需平衡以后,各地不再强调粮食生产,开始注重农业生产结构调整,地方政府的经济目标也转向最大化地方财政收入和追求GDP的增长,粮食安全地位已经弱化,因此有必要在全国范围内重申粮食安全的紧迫性,采取相应措施刺激粮食生产,保障粮食安全。
(一)依靠高新农业技术,充分利用现有农业资源,提高农业生产效率
高新技术是当今知识经济时代社会生产力中最活跃的因素,用它改造和武装传统农业,正在成为世界大多数国家和地区农业发展的主流。我国虽然是农业大国,但人均耕地资源不足、气候复杂多变和水资源匮乏都严重制约着我国农业的发展,在这种自然资源约束和分布不均衡的背景下,农业生产要持续、稳定、协调发展,根本出路就在于依靠农业科技进步去打破自然资源对农业生产的约束。以高新技术作为支撑点,大力推进农业的产业化和现代化,利用现代生物技术大幅提高作物单产,提高土地资源的利用率;利用现代工程技术大幅提高农业生产资料的利用效率,进而降低农业生产成本;利用现代节水灌溉技术有效提高农业灌溉用水的利用效率,提高水资源利用率。总之,要主要依靠农业高新技术提高农业生产效率,特别是提高土地产出率,缓解我国农业发展的根本性矛盾———人口众多与农业资源严重短缺的矛盾,确保我国粮食安全。当务之急是要继续加大对农业科技的投入力度,加快农业科技转化为生产力的步伐,切实提高我国农业的综合生产能力[10]。
(二)严格耕地保护制度,确保耕地保有量
耕地是保证粮食安全的基本要素。我国人多地少,人地矛盾极其突出,而且随着经济的发展,矛盾将进一步深化。要保证我国的粮食安全,就必须严格非农用地的总量控制,确保有足够的耕地生产粮食。当前要做到以下几点:一要全面落实《国务院关于深化改革、严格土地管理的决定》,实行最严格的耕地保护制度,对耕地保用量、基本农田面积和非农用地规模进行总量控制;二要严格依法履行耕地占用的审批程序,广泛征求和尊重农民意愿,杜绝滥占耕地的行为发生;三要依法提高好地的占用成本,减少甚至杜绝建设用地多占用好地的现象发生;四要加快中低产田改造,建设高标准基本农田;五要加大土地整理和荒山荒地的开发力度,做到土地的占补平衡;六要加大自然资源的保护力度,继续土地退耕还林还牧工程,阻止农业生态环境的进一步恶化。
(三)加大环境保护力度,禁止环境污染的进一步恶化
我国是世界上环境污染较为严重的国家,环境污染不仅造成粮食减产,还严重威胁着居民的身体健康。要保护生态环境,首先要转变经济增长观念,坚决摒弃过去以破坏环境为代价的老方式、老思路。要以发展生态经济为核心,将循环经济的发展理念贯穿到整个经济发展、城乡建设和生产中,使资源得到有效利用,最大限度地减少废物排放量。其次要加大环境污染治理力度,当务之急是要解决水污染、空气污染和土壤污染等污染加剧的问题。再次要严格控制污染物排放,全面实施污染物排放总量控制和排污许可证制度,禁止超量排放和无证排放;最后要强化环境执法,尽快完善环境检测网络,提高监测能力,建立健全环境应急工作机制,完善事故应急预案,提高应急处置能力,建立完备的环境执法监督体系,加大执法力度[5]。
(四)改善农业补贴的发放形式,改统一发放为有重点有原则的发放
政府对粮食进行补贴,就是要在确保粮食安全的基础上增加农民收入,并兼顾其他目标。目前我国的粮食补贴,大多采取的是“普惠制”方式。因为发放范围太过宽泛,这种补贴方式对于促进粮食生产和增加农民收入的效果都不很明显,因此应改“普惠制”为有原则有重点的发放。在发放区域上,将补贴直接补给具有比较优势的商品粮食主产区,补贴给种植优质粮食的耕地和农户,产生粮食生产经济的“马太效应”,让具有比较优势的地区专业化生产更好的、更多的粮食;让没有比较优势的地区比较劣势更大,促使其明智地退出粮食种植。在发放对象上,粮食直接补贴要与粮食品种结构、粮食质量挂钩,只有符合市场需要的粮食品种和按照政府产业政策种植的粮食才能够予以补贴,以此方式促进粮食产业结构的调整和优化。
(五)进一步深化粮食流通体制改革,完善粮食流通体制
继续深化粮食流通体制改革,在国家宏观调控下,充分发挥市场机制在配置粮食资源中的基础性作用。当前和今后一个时期要重点做好以下几个方面工作:一是继续放开粮食收购和价格,健全粮食市场体系,进一步转换粮食价格形成机制,加快建立全国统一、开放、竞争、有序的粮食市场体系。二是加快国有粮食购销企业改革,从根本上转换企业经营机制。放开粮食收购和价格后,要继续发挥国有粮食购销企业的主渠道作用。同时要按照建立现代企业制度的要求,加快国有粮食购销企业产权制度改革和机制转换,妥善解决历史包袱问题,不断提高市场竞争力。三是加强和改善粮食宏观调控,确保国家粮食安全,切实保护和提高粮食综合生产能力,完善中央和省两级粮食储备调节制度,建立中长期粮食供求总量平衡机制和市场预警机制。四是建立粮食产销区之间长期稳定的产销协作关系[11]。
(六)对粮食主产区继续加大财政投入力度,并形成长期财政转移支付机制
加大对粮食主产区的财政投入力度,加强粮食主产区农村农业基础设施建设,改善农业发展环境,提高农业综合生产能力,在保障国家粮食基本安全的情况下鼓励农民调整种植结构,做到增加农民收入的同时也“藏粮于田”,同时加大财政转移支付力度。种粮收益低是农民种粮积极性不高的主要原因,粮食主产区在承担粮食安全责任的同时也要享受到相应的权利,这样才能在粮食安全问题上实现公平与效率的统一。因此,要在全国范围内形成粮食主销区向粮食主产区财政转移支付的长期机制,由不提供粮食安全的地区向中央财政上缴税收,再由中央财政向提供粮食安全的地区进行转移支付(财政补贴)。即粮食主销区或粮食主产区不提供粮食安全的县市,通过规范化的途径使其也承担相应的粮食安全成本,使主产区政府抓粮不吃亏,帮助主产区卸掉“包袱”。另外,农业投资和项目要向主产区集中,帮助主产区加快发展养殖业和农产品加工业,促进粮食转化增值,把粮食生产优势转变为经济优势。
作者单位：河北师范大学
河北省社会科学院