今天非常高兴能到天则来和各位老师交流，我们这篇论文完全是政策性的，现在城市化除了顾及制度改革，还有农地制度改革，这是我们国家经济发展中面临的一个非常大的问题，我们主要是想提出一种可能的解决方案。

中国的改革一般被认为是渐进式改革，它当然有其自身的优点，对于中国过去 20 多年经济的高速发展起到了很大的作用，在一定程度上，它是没有触动既得利益，然后在体制外进行突破，但是这个问题的一个缺点可能就在于到最后，形成一个利益结构以后，可能就很难再往下走，同时导致社会体制的建设相对滞后，收入差距也在扩大，比如我们调整汇率，我们的汇率很多经济学家可能认为是应该可以动的，但是它为什么不动？我想它肯定有很多权衡，我觉得跟我们国家的体制是有关系的，它是必须要通过高增长来促进就业，所以在汇率体制方面只要有一点风险，它肯定就不敢动，因为在这样的一个社会中，虽然经济高速增长，但是有很大的不平等，那么动不动可能就影响到就业，但实际上可能这个影响是不大的，但是它还是不敢动。那么为什么现在又动了呢？可能是美国的压力又比较大，不动的话可能另一方的市场又会影响到就业，现在必须要在经济高速增长的情况下保证就业，可能很多改革就不好弄，一方面是有既得利益的因素，另一方面还是我们不是很清楚，如果改了以后可能会出现什么问题？如果把这些问题研究清楚了，那么提出一些改革的话，可能有助于政策的推进。

那么从城市化的角度来看，很显然，乡镇企业的发展模式是在特定历史条件和特定制度条件下，乡镇企业人已经选择的一个结果，但是随着我们国家市场化的进行，这样的发展模式的权利可能是在递减，地方的乡镇企业已经开始向中小型的城市或者一些大城市集聚。但是从转轨的过程来看，我们的户口制度和农村土地制是有我们原来计划体制的一个特征的，但是到目前为止户口制度改革还是没有取得一个根本性的突破，为什么呢？原因有两点，第一，人口从乡村到城市的流动具有不完全性的限定，第二是跨省区的人口迁移的管制还非常严格，这点也很重要，中国是个大国，城市流动人口占了很大的比例，我们现在很多户籍制度改革还是在省内的，比如河北石家庄放得比较开，但是只是对本省的放得比较开，对外省的流动人口的控制还是相当严格的。现在关键问题在于户口制度到底意味着什么？我觉得我们必须要弄清楚户口制度改革的结果，当然原来也是包括粮票，影响就业甚至包括养老保险以及医疗保险等的，但是现在我觉得户口制度，简单地说，由于现在生活必需品时常已经自由化了，劳动力市场已经逐渐开放了，我觉得我们要特别注意户口制度对劳动力市场有没有影响，如果在公共部门还是有点影响的，那是通过一个网络，但是在低端劳动力市场甚至在很多高端劳动力市场，很多时候它反而不愿意雇佣本地人。大中城市的门槛还是很高的，小城市虽然也在改革，但是它没有什么吸引力，一方面公共的服务它是很少的，所以现在的户口就意味着基本的社会保障，就是说养老、医疗和事业保障主要是和就业单位相关的，当然很显然，户口制度是影响到了我们国家的城市化进程。还有我们很多地方搞了一个撤县撤区，在这以后，如果这个区的人口密度大于 1500 人每平方公里的，那么都转换为城市人口，如果低于这个数字，那么就算作镇的人口，实际上我们国家很多地方在执行这个的时候并不是很规范， 1500 人每平方公里以下的也算在城市人口里了，这和推进城市化进程也是有关系的。

第二个问题是农地制度安排，当然这个问题包括地方干部寻租，粮食收购和税费的问题，土地可以作为地方政府为完成国家任务调整的一个因素，现在我们国家实行了土地承包，随着税费改革和粮食购销制度取消，土地调整的压力是在下降的，如果有这么几个调整的话，土地征用的情况就更加严重了，因为土地征用没有形成一个市场，可能带来一系列矛盾，我想这些年的这样的事情非常多，而且很多事情都是另人发指的，是在我们国家政府不断上收土地调控权利的情况下发生的，这可能是这个制度根本性的问题。当然土地征用之所以加快，一方面是和我们国家城市化过程有关，另一方面和我们国家权利体制改革有关， 97 年以后我们国家的财政是处在逐渐上收的一个阶段，我们的支出全是在往下划，收入是在往上，很多学者已经提出这个问题，但是为什么会出现这个问题？我想，因为南巡讲话后，有很多金融机构包括一些国有企业的权利开始下放，那么我们假设中央政府一方面是要发展经济，另一方面它要搞控制，控制是有两个手段的，但是产品围绕市场化的改革使得政府的控制能力下降了，那么这时候，也就是南巡讲话以后，政府可能控制的手段就是财政和金融了，这时候对地方政府只能从上而下地监督，就必须用各种指标来卡，要想它完成指标就必须对它进行激励，另外还有就是通过财政转移支付，所以我们在 94 年之后的财政转移支付随着中央权利的扩大是在增加，而且转移支付恰恰不是按照公式化的方式来做的，要这样做并不是很困难，但是我们确实没有这样做。从地方政府来看，一旦权利上收了以后，它原来是收暗税的，现在改成收明税了，从这个角度来看，生产要素和产品的市场化实际上是导致了我们后来暗税变成明税，税费问题变得很严重，这是到目前为止对政府政策的总的反映。

户籍制度只是地方范围内的改革，我们知道大的改革是没有进行的，因为户籍制度是一个全国性的制度，我们现在有一些地方改革，基本上是局限在中小城市的，而像大中城市的改革，比如河南郑州或者河北石家庄，石家庄是我们国家所有大中城市里外来人口最少的，所以它可以去改，所以出的问题不是很大，而河南郑州稍微多一点，所以它一改之后，很多学校就变成七八十个人了，改革就有了问题。我觉得我们现在改革，如果说渐进式的改革过去是有很多好处的话，那么现在很多东西是必须要进行一个整体性的考虑的，如果户籍制度通过渐进改革或者地方改革，我感觉是划不算的。再比如农民工子女的问题，中央很多时候都在提我们现在要解决这个问题，但是实际上中央并不进行转移支付，问题就变成了中央把负担压到地方上了，有些城市可能会去招收一些农民工子女来开始这么一个安排，但是在北京市，这个问题就不是那么容易解决的，北京市这么多的打工者住在丰台区，所以它的压力非常大，这个压力怎么转移就是一个问题。

另外关于土地承包法，这个法律本身很好，但是它的主要问题在于：在法律上它是不可实施的，如果农村人口还在变动，那么不可实施的话，就会出问题，有些地方在推行土地承包法的时候，人死不减地，那么生的人就没有地了，这就会引起很大的矛盾。当然从土地征用制度的改革来看，很显然，一旦底下侵犯了农民的利益，我们马上就开始把权利往上收，现在我们说要建立最严格的耕地保护制度，同时要采取垂直管理的管理体制，这个体制是很有问题的，因为政府的反应是比较被动的，有了问题才进行处理。

我们为什么要把三个问题放在一起来谈呢？因为我们觉得他们有一定的关联，我们可以争取采取一整套政策来解决这个问题，如果没有基本的社会保障，没有经济就学的条件和城市里好品质的住房的话，农村人口肯定会从城市里逐渐转移出来，而进城的农民即使不予回乡务农的话，他也没办法放弃土地，所以土地征用如果没有通过市场机制发布价格，那么农民的利益可能就会被侵害或者夺走。如果我们能为迁移人口提供社会保障等，使这些人在自愿的基础上进行人口迁移的话，那么土地承包才能稳定，扩大农业经营规模的可能才更大。同时在土地增值方面，它是有一个外部性的，增值不是因为农业投资造成的，而是由于城市发展造成的，所以有理由对它征增值税，这样就可以建立社会保障以及住房等的安排，就可以构成一个循环。这是我们的一个基本思路，同时我们在政策设定的时候，要考虑咱们发展的大国视角，首先我们看一下发展的问题。

我们国家的发展是全球化条件下的人口迁移，全球化就意味着你要发挥你的优势，如劳动密集型产业，即使在一些沿海局部地区，由于土地成本和务工成本增加，搞劳动密集型的产业已经没有比较优势了，但是沿海还有很大的地方，而人口迁移到沿海地区的成本是很低的，但是要改善投资环境，把它吸引过来，那是很困难的，所以从地域来讲，我们这种全球化条件下的发展中国家就肯定意味着人口是要从中西部向东部迁移的。这是第一点。

第二点我们是我们现在的发展是在全球化时代下的劳动力流动，这样的条件下，相对来说迁移的人口越来越年轻化，越来越需要比较高的教育水平，而这些人没有兴趣也没有能力去务农，这些人对农村不是很留恋，如果在城市给他一种启发，他就愿意把地放掉。当然他们的高效率水平的问题也是比较复杂的，因为我们国家的高增效率的回报率基本上是很低的。同时跟亚洲四小龙或者其他亚洲经济体来比，中国是一个大国，所以人口迁移很大程度上是城居的迁移，它不可能像台湾或者德国，在工业化过程中有很大一部分人从城市跑到农村去务农，另外我们国家对土地的拥有和亚洲四小龙的土地私有的完整的权利也是有差别的，相对于中国来说，亚洲四小龙的人口密度更高，经济高速增长的时候增长速度更快，所以发展过程中对人口密度的把握性更强，导致他们农地的价值增加得比较快，而我们国家是个大国，在内地有相当一部分农地在相当长的时间内是没有增值的潜力的，同时我们现在处于转轨中的经济发展，以前是搞计划经济，积压了大量的剩余劳动力，所以进行完全的迁移可能有助于缩小城乡之间的差距的，但是这种东西必须一步一步来，不可能一下子放开的，如果城市户口意味着那三个东西，你不可能一下子把那三个东西给他们，所以我们户口制度的改革是不可能一蹴而就的，同时我们还得想办法去利用它，因为户口制度是设计很精致的一个制度，在一定程度上是可以防止在一定时间内的人口的大量流动，防止了拉美的过度城市化的现象。从这个意义上来讲，因为我们出来打工的人一般都是比较能干的人，他们的收入一般是留在农村的人的收入的两倍，但他如果把土地留下了，他可以把土地租给或者卖给留在农村的人，这实际上是收入从一个比较富的人向一个比较穷的人转移，如果我们在其他方面能够把这个去掉，那么可能更好一点。另外如果我们把农民转移到城市，那么谁叫农民这个问题也应该重新定义的，应该是那些留在农村的农民。

私有化的最大的问题实际上是这种想法在政治上的可行性的问题，这种提法是不可实施的。那么我现在谈一下我们设想的一些政策， 首先，在农村建立专门土地权益管理机构，并向农民所承包土地发放长期土地使用权证 。进一步明确农民对于土地使用、转让和处理的权利，允许土地，。在土地用途不发生从农地向非农用地转换的前提下，土地可以进行转租、转让，土地使用权证也可以抵押。其次，设置城市流动人口迁移准入标准，为达到准入标准的迁移人口建立一个福利包，促进乡村流动人口的完全城市化。降低目前的城市人口永久迁移的准入标准。如要求在该城市就业 2 、 3 年，申请时累计 6-12 个月收入标准在 1000 元以上。同时，在城市中为流动人口建立最低生活保障、子女就学和廉租房制度，构成一个福利包，可以称为“城市户口”。在自愿的基础上，达到上述准入标准的乡村迁移人口，如果（无偿）放弃农村的土地（包括土地使用权证），则可以获得城市户口和申请享受上述福利包的资格；再次，在农地征收过程中，允许农村集体土地直接进入一级市场，只要符合城市规划和土地利用规划的要求，土地开发商可以直接与村集体或农民进行土地交易，使得土地用途转换中村集体及其村民能够得到土地出让的主要收益。一旦土地出让后，农民转为市民，并同时自动获得享有上述福利包的资格。这样就符合城市化的要求，当然这个很难做，但它还是有可能的。 最后，结合农村土地非农化的市场化，通过抽取土地增值税，建立为前述福利包支出进行融资的机制。 当然失地农民转为市民的时候他是自动获得上述福利包资格的，但是所谓福利包资格并不是说享受福利保待遇，这样是为了使土地承包法在法律上有可实施性。当然这里面还包括宅基地和口粮田这两块可以完全私有化，因为宅基地的投资比较大，再给他留一块口粮田的话，他想卖也可以卖掉，他想回来也可以给他留个余地。

然后是基本准入标准，这是为了防止在短期内大量迁移人口为享受福利包而涌入城市，一旦设置了这个标准，这些打工的人就想办法去达到这个标准，当然可以通过创业来达到这个标准，他也可以通过努力工作来达到这个标准，但是如果我们要建立最低生活保障制度，去调查这些人的收入来源是必须的，而我们现在的居委会和民政系统以后要做的实际上就是这些工作，很多人可能会提这个问题：会不会造假？我认为不太容易，如果你要搞东西，你就必须把信息规范起来，同时我觉得如果这些打工的人如果到城市里的话，我倒不太相信他们敢骗政府。此外，由于准入标准只是针对那些希望获得本地户口并享受相应福利包的迁移人口，所以不会对劳动力的非永久流动有任何负面影响。更重要的是，由于该准入标准并不随经济发展和收入水平提高而同步增加，所以相对于平均收入而言，它实际上是逐渐降低的。相比于原有城市居民，新进入城市的流动人口收入仍然比较低、且相当部分所在的非正式部门目前没有建立相应的养老、医疗和失业保险体系，所以，当前阶段为他们建立的社会保障应该以一旦丧失收入能力（如丧失劳动能力，或失业后因无失业保险、或失业保险期满仍未找到工作）后进行的社会救助为主。

另外，廉租房制度，很显然，经济适用房政策是很糟糕的，在我国房地产市场的发展中，关于政府应该推动绝大部分城市家庭购买住宅，还是应该通过廉租房实现住房保障的争论一直没有停止。目前在相当多城市推行的经济适用房项目大体反映了前一种思路。但已有实践表明，经济适用房项目很容易带来严重的（开发商）寻租和（对低收入阶层）瞄准性差的问题。由于我国土地资源有限、政府土地政策偏紧，商品房价格增长超过平均收入增长速度的情况很可能出现。特别对于大多数收入相对较低新迁入城市家庭而言，短期内显然没有购买住房的能力。因此，当前政府应该主要通过廉租房政策来促进居住保障。从各地推行的廉租房的经验看，直接向低收入家庭发放租金补贴的方式在瞄准性和成本有效性方面都要强于政府直接建设廉租房并低价出租的方式，应该值得推广。

然后是城市公立学校的平等入学权利，当然我们政府现在搞的是 9 年制义务教育，现在有很多父母开始把孩子带到城市里来了，但绝大部分还是留在农村，很多人进城市打工的目的可能是想让他的孩子不当农民，从这个意义上来讲，在公立学校增加投资，然后把这些孩子吸引过来肯定是比在农村里要好的，这不光是教育市场本身的问题，同时这些孩子到城市里，他可以建立一个信息的网络，对他本身的发展是很有价值的，当然我们也看到一些报道，说在现有体制下，很多农村的孩子到城市里因为口音等问题而受到很大的歧视，但是这种歧视可能是一种社会心理问题，如果我们把户口制度改了，北京的孩子知道如果在外面打工的河南的孩子，他以后有可能跟你竞争参加高考，人家可能学得比你还好，在这种情况下，怎么样衔接这种高考的情况呢？你可以考虑，迁移人口获得户口后在新迁入城市出生（或未达到就学年龄）的子女自然获得户口，这样也将有助于各地高考录取分数线逐渐趋同，而由于这些新出生人口参加高考的时间至少在 10 年以后，上述趋同的过程不至于引起太大的利益格局调整。

再讲农地的市场化，我们的城市规划基本上是没有权威性和科学性的，当然土地增殖税是不影响经济效率的，但是从收入分配来看，如果我们征收土地增值税，实际上是我们把城市郊区土地增值的一部分收入转移给外来打工的人，外来打工的人是把他在农村的地放掉，实际上增值税是有助于效率提高的。所谓的增值税是农地转换过程中的增值税，但是从城市来看，实际上地方政府的财政基础是应该以房地产作为增值税的，增值税是有一个限制的，不能无限扩张，但是财产税你通过不动产，按照它的价值比例每年征税，在现在中央不断把权利往上收的情况下，这个可能就构成一个很好的税源。

当然我们也做了一个财政估算方案，我简单讲一下。从 2006 年到 2014 年这九年是义务教育，每年有不同的人进来，他带的孩子是多少，这些孩子上学，比如说第一年进来的是 100 万人，第二年又进来 100 万人，所以费用会增加，到第九年的时候就不会再增加了，在这个假设下，我们将准入标准设为月收入 1000 元以上，为什么呢？这是基于现有农村迁移人口的收入分布而得到的。我们运用前面提到的抽样数据，对全国长途（出县）、长期（工作 6 个月以上）迁移人口进行推断并分析其收入分布后发现， 2000 年全国长途、长期迁移人口月收入超过 1000 元的大约有 788 万人， 800-1000 元的大约有 636 万， 600-800 元的大约有 1088 万。由于该样本取样为 2000 年，当前 1000 元 / 月的高收入人口应该增加到 800 万左右。这就意味着在该准入标准下，若每年转移 400 万外来劳动力，只要两年就可以完成。而根据我国劳动力市场的情况，更低收入组的工资未必能够在 2-3 年内增长到 1000 元 / 月的水平。但考虑到这正好有利于政府有时间去处理历史累积的失地农民“欠帐”，所以 1000 元 / 月的标准比较合理。

假设政策组合方案从 2006 年开始实施， 持续到 2014 年（与 9 年制义务教育阶段相契合）。政策组合的财政预算包括收支两部分，其中收入主要来自于土地非农化过程中地方政府抽取的土地增殖税，其规模取决于土地供应规模、出让价格和增值税率三个因素。根据官方统计数据， 2000-2002 近三年我国土地出让的平均价格分别为 8.2 、 9.6 和 13.0 万元（国土资源部， 2003 ）， 2001 和 2002 年价格分别比上年增长 17% 和 36% 。为此，我们假设 2006 年土地出让价格为 15 万元，此后每年以 10% 的速度增加；另外，假设被征农地每年的农业净产值为 1200 元（这里主要是考虑到被征农地往往质量和区位较好，产值较高），则对 30 年的农业净产值用 5% 的贴现率贴现可以得到 2006 年农地价值大约 1.9 万元，假设此后农地价值每年增加 5% ；再假设农地转非农地开发成本为 3 万元，每年按 8% 增长。这样， 2006 年土地增值税的税基为 10.1 万元， 2010 和 2014 年将分别达到 15.6 和 23.8 万元。最后，假设未来 10 年为城市建设而进行的土地出让保持在每年 200 万亩左右的规模，在增值税税率为 40% 的情况下， 2006 年土地增值税将达到 808 亿元， 2010 和 2014 年分别达到 1246 和 1904 亿元。

政府每年财政支出规模在很大程度上取决于每年新增迁移人口数量和累计迁移人口规模，我们假设每年转移失地农民 300 万，其中 100 万是学龄儿童；另外假设每年还要转移外来迁移劳动力 400 万。然后根据 2000 年农村迁移人口调查资料，迁移人口的已婚比例是 57% ，这样政府每年要支付 1000 块钱，其后每年增加 100 元，但是这个是很难估计的，所以只能做这样的一个大概的估算。其次是社会保障支出，这里假设转换户口人中有 10% 进入后需要进行低保，而且 2006 年每人每月低保补贴为 100 元，且以后每年每月增加 10 元。廉租房补贴是假设每人补贴面积为 10 平米，每月每平米补贴标准为 10 元，且对每年所有迁移人口进行补贴，则 2006 年每年每人房租补贴就可以达到 1200 元，以后每年增加，到最后廉租房的补贴是比较高的。这是总体的财政预算，它是按照年度来的，如果每年征 200 万亩地，转移 400 万人的话，最开始是有盈余的，大概到了 2011 年到 2012 年就开始亏损，

这个政策对逐渐过渡到使用财产税作为地方税基的公共财政体制改革也非常有利，由于目前很多城市政府是通过土地出让收入进行城市基础设施建设，那么在近期推行土地增值税，将这种收入通过明税的方式划归地方财政后，由于开始阶段福利包支出规模比较小，地方政府可以利用相当部分盈余进行城市基础设施投资，从而不会过度影响当前城市政府的支出模式，也使得地方政府在开始阶段有积极性为福利包进行融资。随着条件的成熟，地方政府将逐渐转向以财产税作为主要地方税基的公共财政体制后，随房产数量和价值增加而不断增加的财产税收入将补齐由于城市扩张过程的饱和及可征用土地资源减少而可能减少的土地增值税收入，并与其他地方税收一起共同构成地方政府提供公共服务的财政基础。

这个情况下，如果我们每年转 400 万，农村每年新出生人口是 1000 万，死亡人口是 500 万，净增 500 万，按照我们这样的方法，每年向城市转移外来劳动人口大概是 400 万，子女是 228 万，这样每年向城市转移的外来乡村人口是 600 多万， 在后者放弃农村土地的情况下，虽然无法完全做到土地分配“死不减地”，但被迁移人口和死亡人口放弃的土地将足以应付新增人口对于土地的需求，从而使得除因人口死亡之外的土地调整无须进行。

我简单总结一下，当然我们这个可能是一个很肤浅的改革方案，而且这个方案里面可能有很多问题，但是我们是提出这种可能性，这个改革不触动既得利益是不可能的， 但是按照文章说法，我们后面开始征财产税，然后把这个东西逐渐地补起来，这样地方政府可能就有一定的精力去减少这种利益格局的调整。我觉得政府现在需要这样一个整体性的政策，你要充分利用户口制度和农村土地征用制度的好处，比如准入标准还有，也就是说户口制度使得人口慢慢地进来，那么我们现在发土地产权证以后，如果农民到城市里以后能把土地放掉，这些地就可以收回来，分给新增的人口，所以要尽量采取一个整体性的改革，但是同时还是要平稳地进行。我今天的汇报就到这里，请各位老师评论。