农民流动已经成为当下中国社会的常态。尤其是20世纪80年代末以来,农民流动的规模和范围日益扩大。从宏观上看,流动农民的总量在1亿以上,并且还在增长;从微观上看,一方面,在一些地区的村庄,外出村民的数量已经超过50% ,以致于留在村里的基本上是老人、妇女和小孩,被人戏称为“386199”部队;另一方面,在珠三角、长三角等发达地区或城市郊区的村庄,随着村庄经济的发展,外来务工经商的农民不断进入,他们的数量日益增多,甚至超过了本村的村民。对前一种农民大量外流的村庄,本文称之为流出村;对后一种农民大量流入的村庄,本文称之为流入村。

农民流动对中国城乡社会的影响是多方位和深层次的,这种影响也体现在村民自治当中。因为村民自治的主体是亿万农民,村民自治的地域范围是村庄,即与农民生产生活联系十分紧密的农村社区。而作为村民自治主体的农民在村庄范围内大量流出或流入显然会给村民自治带来新的变数,从而影响村民自治的运作和绩效。只是由于流向的不同,农民流动对村民自治的影响在流出村和流入村之间也会存在一些差异。

一、农民流动与流出村村民自治

民主政治建设必须以一定的经济社会条件为基础,同时也受制于民众的民主意识和民主能力。村民自治作为农村民主政治建设的重要实践形式,其发生和发展也是以农村经济社会条件的变化为前提和基础的。农民流动通过提高广大农民的自身素质、促进农村经济发展和社会分化为流出村的村民自治准备了良好的群众基础、经济基础和社会基础。

第一,农民流动促进了农民自身素质的提高。虽然民众素质低并不是不实行民主的理由,但是民众素质对民主的影响也是客观存在的,所以才有“有什么样的民众,就有什么样的政府”这一说法。正因为如此,在广大农村率先推行民主,实行村民自治曾一度被很多人诟病,认为农民素质低,缺乏实行民主政治必备的主体素质,《村委会组织法》是超前立法。①

农民流动对提高农民自身素质起着积极的作用。一方面,流动提高了农民自身的经济收入,改变了农民的经济地位。另一方面,通过城市体验和流动经历,农民的现代性在流动中增长,他们的政治参与意识增强,自然会产生参与村务决策、监督村组干部等要求。他们会要求选出自己信任的、有能力的基层领导干部,而不再任由上级政府通过行政命令方式指派村组干部。农民工自身的这种变化也会通过其“候鸟型”流动,对更多的农民发生影响,从而表现出流动对农民整体素质提高的倍增效应。这些都为村民自治提供了坚实的主体基础。例如,浙江省萧山市在深圳做工的选民, 1993年春节前就包了20架飞机回乡参加村委会换届选举。[ 1 ]

第二,农民流动促进了农村经济发展。民主与经济发展的关系是复杂的,具体到村民自治与农村经济发展的关系上同样如此。②尽管研究者对两者的关系存在多种理解,但是人们无法否认,村民自治是建立在农村经济基础之上,并受到农村经济制度、发展模式和水平等相关因素的制约。反过来看,促进农村经济发展也是村民自治的一个重要目标。

通过外出务工经商,农民工不仅提高了自身的经济收入,改善了自身的经济地位,而且农民工每年汇往家中的汇款成了一些乡村的主要经济收入来源。在四川、安徽等省,“打工经济”已经成为改善农村面貌的主要途径,一些地方的外出务工人员每年汇回家里的钱甚至超过了当地的财政收入。因此,政府也将向外输出劳动力作为一种产业来大力发展。一些在流动中实现了原始资本积累的农民还携资本回乡创办各种实业,带动当地农民致富。根据笔者2005年8月在湖北省监利县的调查,农民流动对农村经济的促进作用还体现在农民流动可以缓和人地矛盾、促进土地流转、为农业规模经营和产业结构调整提供前提等方面。总之,农民流动促进了农村经济发展,为村民自治的有效运作提供了坚实的物质条件。

第三,农民流动促进了农村社会分化。社会主义民主政治建设是一个艰巨长期的过程。在有着深厚专制和人治传统的广大农村实行村民自治,就更为艰难。这是因为专制和人治传统与小农经济下的封闭的同质化的乡土社会是契合的。因此,要真正实现村民自治,就需要乡村社会结构有一个大的改变,从而为民主建设提供适宜生长的社会土壤。正是从这个意义上,农民流动对村民自治有着积极的意义。

首先,农民流动促进了农民的社会分化。在高度同质的背景下,农民利益无差别,因此其民主需求也严重不足。村民自治的兴起和发展,与改革开放之后乡村社会分化,出现利益差别有着很大的关联。而农民流动的一个重要作用就是加速了农民分化的进程。农民工阶层和雇工阶层的出现是农民流动的直接后果,一些农民还通过流动进入到个体劳动者和个体工商户、私营企业主和农村管理者等其它阶层。[ 2 ]其次,农民流动会引起农村社区权力结构的变化。农民流动会促进村庄非权力精英的生长,进而引起社区权力结构的分散化,表现为农村社会权力格局由过去单一的政治权力主宰向政治、经济二元共存过渡。农村社会的分化必将瓦解几千年来中国农村政治非民主、非法治的社会根基,为村民自治提供良好的社会基础。

综上所述,农民流动有利于提高广大农民的现代性,促进农村经济发展和社会分化,从而为流出村村民自治的发展准备了群众基础、经济基础和社会基础。但是,农民流动对流出村村民自治的负面影响也日益显现。

第一,农民流动使其选举权利难以实现,同时也降低了民主选举的质量。民主选举是村民自治的前提和基础。村委会是否由村民民主选举产生是衡量村民自治绩效的重要指标之一。但是,在流出村,民主选举的质量往往会受到农民流动的影响,因为:

一方面,村委会选举中外出农民参与度比较低,选举权利实现困难。据笔者曾经主持的武汉市农民工政治参与状况调查,在753名调查对象中,只有145人参加过家乡的最近一次村委会选举,仅占调查对象总数的19. 3% ,而没有参加过选举的则有599人,占79. 5%。在参加选举的145人中,占52. 4%的人是亲自回村参加选举的;请别人代投的有23人,占15. 9%;函投的有21人,占14. 5%;通过其它方式投票的有17人,占11. 7%。[ 3 ]究其原因,一方面由于远离家乡且流动性比较大,一些外出村民根本就不知道家乡举行的选举;另一方面,即使了解到选举信息,由于其回乡参与选举的成本比较高,比如回乡参与选举途中的交通食宿费用,误工损失的收入,回乡后探亲访友等额外支出等等,因此外出村民往往选择放弃选举或者通过委托参与选举等方式。这种情况在笔者2005年8月对流出村的调查中也得到了印证。对监利县两个外出人口比较多的村庄的调查表明,在2002年下半年举行的村委会换届选举中,真正回家参加选举的外出务工村民非常少,一部分外出务

工村民采取了委托投票的形式,还有一部分外出务工村民根本就没有参与到换届选举中来。这种情况在监利县具有普遍性。据该县民政局的统计资料表明,在2002年的村委会换届选举中,该县选民总数为619 480人,本届登记选民数为613 285人,常年外出打工的选民数为92 945人;参加正式选举的选民有523 491人,参选率为85. 4% ,其中委托投票数为87 429人,占登记选民数的14. 3%。也就是说,有28. 9%的登记选民没有参与选举或者通过委托参与选举,其中绝大多数是外出务工经商的农民。在许多流出村,实现村委会选举中“两个过半”的原则(参加选举人数过半,当选票数过半)非常困难。

另一方面,大量农民外出使村委会选举中候选人的选择范围缩小,降低了选举质量。民主选举本来是通过一定的规则和程序,使村民选择最能代表村民意志、维护村民利益的优秀人物。多数流出村的经济发展水平都比较低,村民希望通过选举选出能带领村民致富的“能人”的愿望更为迫切。但是,外出务工经商的村民大多是年青力壮、受教育程度较高的村庄“精英”,留在村里的大多是老人、妇女和儿童,这就使得村委会选举往往面临无人可选的局面,从而大大降低了民主选举的意义。

第二,农民流动使民主管理陷入困境、民主决策难以实现、民主监督流于形式。与三年一次的民主选举相比,民主管理、民主决策、民主监督更具有经常性,是村民自治民主原则的重要体现和保证。但是在农民流动的背景下,民主管理、民主决策和民主监督都面临着严峻的挑战。

农民流动背景下的民主管理首先要面对“无人理事”的困境。一方面,农民流动能够带来较多的收益,另一方面由于农村工作十分辛苦,而村委会干部的报酬和福利待遇比较低,许多村委会干部在比较利益的驱动下,也加入了农民外流的大潮中,从而使村委会“空心化”。有的村委会成员带职外出,在位不在岗,有事用电话“遥控”,村民要找见不着人; [ 4 ]有的干脆就辞职,一走了之,从而使村民自治陷入“无人理事”的境地。这种情况虽然不多,但其对村民自治的破坏性影响却不可轻视。其次是农民流动使村庄公共管理职能的履行困难增多。村民外出务工经商不仅意味着他们脱离了村庄的地理边界,同时也“逸出”了村庄公共权

力的边界。在当前,农民流动既不需要村组织的批准,也不需要通过什么严格的组织手续。在这种情况下,村委会对外流村民的情况基本不了解。他们在哪里? 做什么? 情况如何? 村委会基本不知道。因此,管理上就鞭长莫及、力不从心,处于“无能”和“无力”的境地。

村民自治中的民主决策主要表现在两个方面:一是村民直接参与本村重要事务的决策;二是村民自治组织在决策时必须坚持群众路线。其中,由村民直接参与重大事项的议决,是民主决策最基本的方面。当前,村民直接参与本村重大事项决策的形式主要有村民会议或村民代表会议。为了保证村民民主决策权,《村委会组织法》明确规定了必须由村民会议讨论决定的8项事项。但是在流出村,由于村民大量外流,村民大会难以达到其召开的法定人数。③即使勉强凑齐人数,来参加会议的也多是一些妇女与年迈的老人,而他们的议事、决策能力相对较低。这样一来,村民大会便难以开得很有质量,民主决策容易异化为少数村委会干部决策。

民主监督是指在村民自治运作中,通过村民群众的监督活动保证村务管理上合国家法律,下合村情民意。在民主监督中,村民群众是监督的主体,监督的主要对象是直接从事日常村务管理的村民委员会组织及其成员。但是农民流动不利于民主监督工作的开展,具体表现在以下几个方面:一是农民流动不利于村民对村委会权力的制衡。在许

多流出村,留在村里的大多是老人、妇女和儿童,他们的文化程度、政治素质等大都要比外出村民差。这就降低了普通村民在村庄权力结构中的力量对比,削弱了村民民主监督的力量。二是农民流动减弱了流动农民监督村干部的动力。外出务工经商村民的经济收入一般比较高,生活处境比较好,因此大多外出农民对村庄的公共政治生活缺乏兴趣和积极性,往往不愿意得罪人去监督村委会干部。三是农民流动使村民对村干部的监督权难以落到实处。除了社区舆论等软监督外,罢免不称职的村委会干部是村民对村干部的硬性监督手段。但是,为了保证署名的严肃性,《村组法》对罢免作出了比选举更加严格的规定。一是要求有1 /5以上有选举权的村民联名;二是须经有选举权的村民过半数通过。在流出村,要满足这些条件更加不易。这就降低了罢免村委会干部的实际约束力。

二、农民流动与流入村村民自治

流入村反映的是“农村—农村”形态的农民流动,即农民从落后地区的农村流入发达地区的农村或者城市郊区的农村。流入村在长江三角洲和珠江三角洲地区比较典型,当地发达的乡村工业提供了大量的就业机会,从而成为农民流动的目的地。在一些工商业非常发达的所谓的“超级村庄”,外来人口甚至是本村人口的几倍、十几倍。例如,在笔者2000年曾经调查过的广东省中山市西山村,户籍人口700多人,而外来人口约有4 000人,是本村人口的5倍多。

外地农民的大量进入给当地的村民自治增加了新的变数。一方面,这些被当地人称为“打工仔”、“外来妹”的外地农民(一般习惯称其为农民工)为当地提供了大量廉价劳动力,极大地促进了农村经济发展;另一方面,外来人口的大量进入也给当地的村庄管理,特别是社会治安带来了很大的压力。此外,随着大量外地农民在村庄社区的长期居住与生活,允不允许他们参与当地的村民自治也成为一个突出的问题。

第一,农民流动促进了农村经济发展。珠江三角洲、长江三角洲等发达地区农村经济的发展是改革开放之后随着外来资本的大量进入而启动的。由于土地价格便宜,投资办厂的成本较低,这些地区的农村吸引了大量外资的进入。由于外资举办的企业多是劳动密集型产业,因此本地的劳动力满足不了企业的用工需要,从而吸引了大量来自内地的农民。20世纪80年代,农民流动的主要去向是珠江三角洲地区。20世纪90年代以来,农民流动的去向逐渐向长江三角洲等地扩散。随着资本和劳动力的进入,这些地区的农村经济迅速发展,一些农村已经率先进入现代化。

发达地区农村经济的发展离不开农民工的贡献。首先,由于农民工的大量涌入,劳动力价格十分便宜。以农民工人数较多的广东省为例,与珠江三角洲年均20%多的GDP