如果从1987年《中华人民共和国村民委员会组织法(试行) 》的颁布算起,村民自治作为一项国家法律确定的制度已确立近20年。在这一期间,村民自治制度一方面成为亿万农民的政治实践和日常行为;与此同时,有关村民自治的争论也一直伴随着村民自治的实践进程。最有代表性和极端的批评言论是沈延生先生于1998年《中华人民共和国村民委员会组织法》修订颁布之际发表的5万字的长篇论文《村政的兴衰与重建》。在该文中,沈先生断言“村民自治作为一种‘基层群众性自治’,无论是在马恩列斯著作中,还是在政治学理论中,均找不到它的理论源头”,“是一种理论上的怪胎”,“唯一倡导者是彭真”,“只是民政部门前途未卜的一块自留地”。事隔数年,沈先生对自己的观点作了一些修正,表示“对特定背景下理论提出者的良苦用心也要有‘同情的理解’”,但还是希望“尽快抛弃‘群众性自治’的理论怪胎”[ 1 ]。其他有关批评村民自治的声音也屡屡听到。由于本人是最早研究村民自治者,因此受到的批评也最多。现在,村民自治不仅存活着,而且在成长着。当然,它的成长还会面临各种议论,也需要进一步研究。所以,本人试图从现代国家建构的视角,探讨村民自治在中国发生与发展的历史进程。

一、政权—政党—群众:村民自治的背景

当代中国村民自治产生的历史条件是什么呢? 最主要的是两点:其一,村民自治作为一种国家法律制度,是在现代化背景下的国家建构中产生的;其二,村民自治作为一种政治实践活动,是在由亿万农民构成并极具传统性的乡村社会中发生的。因此,现代国家和农民社会是我们理解村民自治发生的两个支点。

进入20世纪,中国愈来愈深地卷入现代化进程中。现代化作为一种进程,是一种全方位的历史变迁,其中,建构一个现代国家,既是现代化的逻辑结果,也是现代化的推进动力。而现代国家至少包括两个不可分离的部分,一是作为领土单位的民族国家,一是作为政治制度的民主国家。但中国现代国家建构所要面对的却是一个有着数千年农业文明传统和主要人口为农民的社会。建构现代国家,占人口绝大多数的农民成为决定性的政治力量。村民自治作为将农民带入国家政治的一种方式,是根据政权—政党—群众的历史顺序逐一展开的。

传统中国,农民处在政治的边缘。受经济和技术条件所限,中央权力并不能直接达致乡村田野。由此形成两个极端:一极是纵向的政治权力高度集中于中央,实行中央的绝对统治;一极是横向的实际统治乡村社会的权力高度分散于各个村落共同体,构成上下分立、国家统治与乡村自治分治的治理体系。“王权不下县”,国家体制性的正式权力只到县一级为止,县以下主要依靠非体制性的权力进行治理,形成“县官治县,乡绅治乡”的“┸”型权力格局。在这一格局下,农民所直接面对的是乡绅、族长、头人等组成的一个个“小主权者”,农民与国家的联系主要是纳税服役。正如孙中山先生所说:“在清朝时代,每一省之中,上有督抚,中间有府道,下有州县佐杂,所以人民与皇帝的关系很小。人民对于皇帝只有一个关系,就是纳粮,除了纳粮之外,便和政府没有别的关系。因为这个缘故,中国人民的政治思想就很薄弱,人民不管谁来做皇帝,只有纳粮,便算尽了人民的责任。政府只要人民纳粮,便不去理会他们别的事,其余都是听人民自生自灭。”[ 2 ]89除了纳税以外,农民与国家缺乏有机的联系,从而导致“一盘散沙”的离散状态。就一般民众而言,个人生活和交往关系由内向外: 个人—家庭—家族(扩大了的家庭) —地方—国家。由此才有了家族主义、地方主义而少有现代国族主义。孙中山是现代国家在中国的创立者。他深刻地反思了为什么作为人口最多的中国在西方列强的入侵下不堪一击,甚至有亡国灭种之忧的原因,这就是“一盘散沙”。他认为,“中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义”,“中国人的团结力,只能及于宗族而止,还没有扩张到国族。”[ 2 ]2因此,要建构一个现代国家,首先必须将分散和外在于政治的农民组织到国家体系中来,使他们成为政治上的现代国民。这就需要从纵向上建立农民与国家沟通的治理体制。正是基于此,自晚清开始,国家政权开始由县到乡村,出现了所谓“政权下乡”的过程。要实现权力集中和渗透的国家目的,需要有相应的制度构造。从晚清新政到孙中山,都以地方自治制度为框架。孙中山集中表达了地方自治的理念:“以当地人,用当地财,办当地事。”他的地方自治理论有两个特点:一是以县为自治单位,二是以民权为基础,“移官治于民治”。他的结论是:“中华民国之建设,务当以人民为基础;而欲以人民为基础,必当先行分县自治。”[ 3 ]孙中山试图以民权民治为渠道,以地方自治为基础,建立国家与民众的政治联系,改变传统的上下分立阻隔、国家

统治与乡村自治分治分割的权力格局。中华民国时期的“政权下乡”基本上是按照孙中山的理念展开的,在乡村社会建构起县、区、乡的政权体制。

但是,民国时期的“政权下乡”没有能够取得预期的成功,无论是权力集中,还是权力渗透,都遭遇到严峻挑战。首先,“政权下乡”遭到传统乡村精英的抵制。乡村社会长期以乡村精英治乡。传统精英摇身一变进入新的体制后,继续把持地方和乡村的统治权,“政权下乡”的后果是“新瓶装旧酒”。与此同时,晚清以来的乡村精英发生了重大变化,他们中的相当多数不再借助于国家功名和乡土威望的“道德权威”,而蜕变为“利益获取者”,特别是可以借助国家权力“赢利”,成为“土豪劣绅”。其次,国民革命赋予农民以民权,却没有兑现,特别是承诺的“平均地权”等对农民来说最为紧迫的民生问题没有能够解决。相反,国民党庞大的军队和连年的战争使农民不得不支付更多的赋税和兵役。因此,处于政治边缘的农民并没有因为“政权下乡”而进入国家中心。而将外在于政治的广大农民带入国家政权体系的是中国共产党。亨廷顿通过研究发展中国家的政治体制与乡村动员,认为,“一个政党如果想首先成为群众性的组织,进而成为政府的稳固基础,那它就必须把自己的组织扩展到农村地区。”“政党是一个现代化组织,为成功计,它又必须把传统的农村组织起来”[ 4 ]401, 402国民党是一个由上层人士组成的精英型而不是群众性的政治组织,未能将乡村动员起来支持国民革命和之后的民国政府。在国民党忙于以城市为中心自上而下建立政权体系之时,后崛起的中国共产党却迅速将重心移向农村,通过动员农民,在农村建立革命根据地,以在全国获得政权。中国共产党得以将农民带入国家政治生活的成功之处,不在于自上而下的建立政权体系,而在于“政党下乡”,通过自下而上的底层革命,以从根本上改造传统的精英统治的结构。其主要内容是以农民为主体,以土地问题为核心。从民主革命时期的土地革命到中华人民共和国建立后的土地改革,都体现着这一理念。土地改革不仅仅是一场经济革命,更是一种政权基础的重建。通过土地改革及相伴随的清匪反霸,推翻实际控制乡村的地主势力,从而将千百年以来实际控制乡村的统治权第一次集中到正式的国家政权组织体系中来。此外,土地改革在给农民分配土地的同时,也增强了农民对政权组织的认同,使农民第一次具体意识到这一政权是属于自己的。民国时期赋予农民以抽象的民权地位得以实现,并增强了中央权力对农村基层的渗透能力。作为土地改革的领导者之一的杜润生深刻地指出,土地改革是“农民取得土地,党取得农民”。它的历史意义在于,“彻底推翻乡村的旧秩序,使中国借以完成20世纪的历史任务:‘重组基层’,使上层和下层、中央和地方整合在一起。使中央政府获得巨大组织和动员能力,以及政令统一通行等诸多好处。这对于一个向来被视为‘一盘散沙’的农业大国来说,其意义尤为重大。”[ 5 ]通过土地改革,不仅政权组织第一次真正地下沉到乡村,而且摧毁了非正式权力网络的根基。

土地改革使农民获得了土地权,但出于对分散经营的传统农业改造,防止新的社会分化和为工业化提供积累的需要,土地改革完成不久就开始了对农业的社会主义改造。其重要内容就是将农民组织起来,实行集体化。政权组织建设与经济组织建设合为一体,并因此发展为“政社合一”的人民公社体制。① 第一,通过生产资料的集体所有,将分散于农民之中的经济权力集中于政权组织体系。如果说土地改革只是将乡村的政治统治权集中于国家手中,那么,经过集体化建立的公社体制,则将散落于农民社会之中的经济社会权力也高度集中在国家之手。乡村权力的集中程度达到从未有过的程度。第二,公社体制将所有的农村居民都改造为统一的公社社员。这种社员身份没有亲缘、地缘之分,也弱化了对家族和地方的认同。农民作为公社社员,不仅是生产者,同时也是政权组织体系的成员,并因此具有国家身份。第三,公社体制实行科层制和标准化管理。公社同时属于政权组织,并统一生产、统一分配,因此按照科层制和标准化加以组织和管理。第四,公社制使农村基层政权的功能大大扩展了,它是一个无所不包的组织体系。除了政治统治功能以外,还包括组织生产、宣传教育、社会服务等功能。由此形成在乡村建构起功能性的权力网络。这种权力网络尽管不是正式的国家政权组织,却具有服务于国家意志的功能。农民更多的是通过功能性的权力网络感受到国家的“在场”。国家终于将离散的乡土社会高度整合到政权体系中来。农民在历史上前所未有地进入国家的政治中心,工农联盟成为国家政权的基础。

但是,“政权下乡”和“政党下乡”主要是打通农民与国家的政治联系,建立起纵向集中与渗透,高度统一的治理体制。这一治理体制面临两大新的挑战:第一,干群分化与权力过度集中问题。干部与群众是现代组织概念。干部是团体的负责人或从事公务的人员。群众则是团体内一般成员。“政权下乡”和“政党下乡”的重要后果是进行乡村动员,并造就了一个新兴的农村精英群体———具有党员身份的农村干部。这一精英群体虽然来自农民,但掌握权力之后,就有可能根据权力的逻辑运行。特别是随着土地等生产资料的公有化,政治权力的诱惑性更为增大。由此就有可能产生新兴农村精英的特权化、脱草根性的问题。中国共产党非常重视党员干部与农民群众的联系,主要体现在:一是试图以自上而下的外派工作队开展群众性的政治运动,整治被认为是蜕化变质的干部,如“四清运动”;二是要求干部参加劳动,群众参与管理,避免干部与群众身份的固定化和体制化;三是强调“民主办社”,为群众参与公社事务创造制度化的机制。然而这一努力并没有收到预期的成效,原因有三点:其一,长期依靠外部力量解决农村内部矛盾是难以持久的,而且会进一步加剧政治紧张和冲突。其二,社会分化是一种必然现象。任何组织,都有领导者(干部)与被领导者(群众)之分,将这两种角色一致化是不可能的。其三,公社体制将一切权力集中于公社管理组织,公社管理组织实行党的一元化领导