截至目前，我国农村经济发展史上的一项重大制度创新——农村税费改革，从安徽省的试点算起，已历时三年，试点范围也从一个省波及到大半个中国。就试点地区的实施情况看，由于该项制度设计的合理性、务实性、易懂性及其操作上的简便性，从试点之初就赢得了广大农民的积极支持，大部分试点地区农民负担的绝对额比改革前下降了３０－５０％，有的地方高达６０％以上，试点工作进展较为顺利。但是，由于与之相联系的一系列配套改革措施未能及时跟进，一方面，农民负担仍然十分沉重，另一方面，改革后的乡镇财政普遍出现运转困难的局面，这使其为本地区提供公共物品的能力大为下降，农村公共物品的供给状况不容乐观。

公共物品供给在农村经济发展中的作用

根据阿特金森和斯蒂格里茨（１９８０）的定义，公共物品指的是“在对该物品的总支出不变的情况下，某个人消费的增加并不会使他人的消费以同量减少”这样一种物品。也就是说公共物品具有消费的非竞争性和非排他性，正是由于这个原因，公共物品通常由政府而非市场去提供，如国防、基础教育、大型基础设施、基础研究等。

就我国农村经济发展的现实而言，建国后，由于国家长期实行城乡差异化发展战略，大量的农村资源通过国家的力量流入城市，由此造成经济发展上的城乡极端不平衡，突出表现在广大农村公共物品的极度匮乏。在全面建设小康社会的新形势下，如果主要依靠政府的力量，采取“回报农民、反哺农业、扶持农村”的形式，通过加快对广大农村公共物品的补偿性供给来促进农村经济发展，缩小日益扩大的城乡差距，并最终实现农村现代化，那么必将对整个国民经济的发展产生深远的影响。

加快对农村公共物品的有效供给有利于进一步减轻农民负担，刺激农村消费，扩大内需，拉动经济增长。在过去城市偏斜的发展战略中，我国广大农村地区的公共物品基本上是由农民自我供给的（从资金筹集角度讲），一方面表现为供给明显不足，另一方面这无疑加重了农民的负担。现阶段，如果政府完全履行其提供公共物品的服务职能，把农民从自我供给的状态中解放出来，就会大大减轻农民负担，使农民把更多的资源用于结构调整，改善家庭经营条件，提高自身收入上来。同时，提供诸如农村道路、农村电网、农村有线电视网、农田水利设施、农村洁净饮水设施、农村基本医疗、基础教育等公共物品所产生的收入效应、消费效应和就业效应，对刺激农村消费、扩大内需和拉动经济增长具有明显的带动作用。

加快对农村公共物品的有效供给有利于缩小城乡差距，改变农村的落后面貌。根据笔者的调查，解决温饱问题后的广大农村，同城市发展最明显的差距表现在基本公共物品的严重短缺。行路难、吃水难、就医难、上学难、用电难等在广大农村地区仍普遍存在。因此，政府适时地提供农村地区急需的公共物品，以此作为对农村地区过去几十年来为国家工业化建设所付出的巨大牺牲的回报，必将有效化解城乡之间发展的严重不平衡，并从根本上改变农村的贫穷落后面貌。

加快对农村公共物品的有效供给有利于开拓农村市场，改善亿万农民的生活质量，实现农村城市化。当前，工业生产能力相对过剩，内需启而不动，很大程度上在于农村市场的疲弱。有许多农民本来能消费得起的工业品，却由于农村公共物品供给的短缺而不能与之配套互补，从而抑制了相当一部分工业品的市场。如由于农村道路建设的跟不上趟，使得摩托车市场难以在农村打开，农机市场在农村地区也受到很大的制约；再如，因为农村有线电视网建设的滞后，农村巨大的彩电需求不能转化为现实的需求。还有其他普通家电市场等多是受制于农村公共物品的短缺而不能在农村广泛应用。

税费改革对农村公共物品供给的影响

目前农村公共物品的供给基本上沿用的是人民公社时期的供给体制，主要表现为以制度外财政为主的公共资源筹集制度和自上而下的制度外公共物品供给决策机制（吴士健等，２００２）。在这种供给模式下，由于乡（镇）级政权被赋予过多的经济、社会职能，通过制度内财政筹集的公共资源除了维持乡（镇）级政权的基本运转外已所剩无几，其对辖区内公共物品的供给就只能采取制度外财政的方式，主要依靠向农民收费、集资、摊派和罚款等形式来筹集公共资源。这既加重了农民负担，又由于其筹集数量有限和自上而下的供给决策机制特征所导致的管理、使用上的不规范，使这些公共资源大多并未被用于农民急需的公共物品的提供上。相反，在“建设财政”的诱导下，这些制度外筹集的公共资源却被以各种名目用于发展地方经济，以此来凸显政绩。这样造成的直接后果有目共睹：一边是农民负担的日趋沉重，一边是农村公共物品的严重短缺；一边是城乡差距的日益扩大，一边是乡镇财政的巨额负债。有资料表明，目前的城乡差距已恢复到改革开放前的水平，而乡（镇）级财政的负债全国平均为４００万元。

于是，以减轻农民负担为切入点的农村税费改革出笼了。制度设计者的初衷是藉此既减轻农民负担，缓和农村矛盾，稳定农村，又通过农村税费改革反过来挤压、推动乡镇机构改革，从而达到一石两鸟的目的。从试点的情况看，前一个目的基本达到，农民负担有了相当程度的减轻。但是，税费改革的第二个目的即乡镇机构改革却遭遇强大的阻力。但是，制度外筹集资源的“口子”被堵上了，农民负担也切实降了下来，但是，乡镇机构人员却减不下来，“吃饭财政”依然如故，很多乡镇甚至连基本的九年制义务教育经费都难以保证，这就使得农村公共物品的供给矛盾更为突出。主要表现在：

第一，税费改革后的乡（镇）级财政运转困难大大降低了其供给公共物品的能力。作为一级政府，除了东部乡村工业发达的地区有较雄厚的财力来支撑税费改革后的农村公共物品供给外，在广大的中西部地区，由于农村工业不发达，税源基础薄弱，乡（镇）级财政本身就无米为炊。而且，税费改革前大多数乡镇已经负债累累，改革后其提供公共物品的能力也就可想而知。尽管中央财政向试点地区提供了相当一部分转移支付，但是，众所周知，广大中西部地区多是农业立县，这笔转移支付被分摊下去，也仅仅是杯水车薪，不足以应对农村庞大的公共物品需求，也不能从根本上缓解乡镇财政困境。另外，税费改革前通过制度外财政筹集的公共资源毕竟还是提供了一部分公共物品，而税费改革则将这一“口子”完全堵死，农村公共物品的供给极有可能陷于完全停滞的局面。根据笔者的调查，实行税费改革后的许多乡镇已经处于瘫痪半瘫痪的状态，乡镇财政濒临破产。

第二，税费改革后的“一事一议”也难以负担起提供公共物品的重任。实际上，这一规定为重开直接向农民集资搞建设的“口子”提供了政策依据。大部分试点地区的实际情况是：如果立即实施 “一事一议”，那么农民负担的下降幅度远没有现在这么明显。从理论上讲，“集体生产公益事业”如乡村道路、农田水利设施、农村洁净饮水设施、农村电网改造、有线电视网络等都属于公共物品的范畴，理应由政府通过财政等手段加以解决，而不能再向农民伸手。如果强制实施可能会导致以下后果：一是“一事一议”重新发展成为面向农民的制度化的集资方式；二是为了大搞村庄建设显示“政绩”，“一事一议”最终突破上限，变得难以有效控制。再者，在乡（镇）级财政困境不能得到有效解决的前提下，如果村内不实行“一事一议”，乡（镇）级财政又不能及时提供相应的公共物品，那么，我国农村尤其是广大中西部地区公共物品短缺的局面将会长期存在，农村经济发展的前景更趋黯淡。而这一分析并未考虑到过去相当长时期以来由于各种达标、升级活动以及层出不穷的“发展规划”、乡村开发等已经使得许多村庄债台高筑的情况。

构筑公共财政框架下的农村公共物品供给新体制

上述分析表明：一方面是广大农村地区日益膨胀的公共物品需求和农村经济发展对公共物品依赖性的不断增强，一方面是税费改革后形成的对农村公共物品供给的“釜底抽薪”之势。这就要求国家在加快推进农村税费改革的同时，相关的各种配套改革应该一并跟上，以免形成“单兵突进”的局面，使税费改革的预期效果大打折扣。目前的关键在于：尽快构筑公共财政框架下的农村公共物品供给新体制。这一新型供给体制应着眼于以下几个方面：

 一、公共物品供给主体选择机制。根据公共物品服务范围的大小，通常将公共物品分为全国性公共物品、地方性公共物品和社区性公共物品。这一分类方法内涵着公共物品供给主体的选择。一般来说，全国性公共物品应由中央政府提供，地方性公共物品应由地方各级政府提供，而社区性公共物品应由所在社区提供。然而，这一理论上的供给主体选择并不符合我国的现实。目前较为可行的办法是：农村地区各种层次的公共物品的供给应主要由省以上财政提供，地市级财政适当配套，县乡财政暂时不予考虑。这样做的理由在于：第一，分税制后的省以上财政较为充裕，尤其是中央财政的“两个比重”上升较快；第二，中央、省级机构改革较彻底，财政供养人员大幅下降；第三，县乡机构改革普遍流于形式，改革不够彻底，大多数县乡仍以“吃饭财政”为主，而且，前述分析表明，县乡财政普遍负债严重，根本没有足够的财力提供辖区内的农村公共物品，尤以中西部地区为甚；第四，以村落社会为基本特征的农村社区更不能作为社区性公共物品供给的主体，因为过去几十年国家工业化过程中农民为建设国家已经付出的太多太多，现在该是国家建设农村、回报农民的时候了，而不能再让农民自己出资建设家园。

二、公共物品需求表达机制。由于长期以来我国经济发展战略上的城市倾向，广大农村、亿万农民对公共物品的需求是显而易见的。但是，由于我国经济发展的不平衡以及地区之间享受公共物品服务的严重非均等，这就需要国家根据区域经济发展水平的差异和各地区农村、农民对各种公共物品需求程度的差别从宏观上建立一套“自下而上”的需求表达机制。这一需求表达机制的建立应采取科学的抽样方法、民主的工作作风、完善的管理体系以及融合各种现代统计调查手段，尽可能形成一套专家系统来动态反映农村、农民对公共物品的真实需求，以做到有的放矢，物尽其用。

三、公共物品供给融资机制。确立了农村公共物品的供给主体和农村、农民对公共物品的需求后，融资问题便接踵而至。尽管原则上公共物品的供给应由政府通过财政予以解决。但是，通观世界各国对农村公共物品的供给经验，大体上有以下几种融资渠道：其一，完全在公共财政的制度框架内解决，这是首要的也是最重要的供给公共物品的方法；其二，由政府和私人通过谈判的方式联合供给公共物品，这种公共物品通常可以通过清晰界定产权赋予私人部分收益权；其三，由私人提供政府补贴的方式；其四，完全由私人或非营利组织提供。因此，建立以公共财政为主体的、动员社会各方面力量共同参与的农村公共物品融资体制是最终解决我国农村公共物品短缺的必由之路。

 四、公共物品供给决策机制。公共物品的供给决策总体上应采取“自下而上”的需求表达过程和“自上而下”的主体选择过程、资源配置过程和项目分解与实施过程相结合的决策体制。这一决策体制建立的首要前提是公共财政体制框架的进一步确立和完善。这就要求从中央到地方各级政府尽快从过去几十年来形成的“建设财政”的思维惯性中解脱出来，逐步确立“服务财政”的核心理念，把公共服务精神作为各级政府开展工作的行为准则。唯其如此，一个完善的、以公共财政为主体的、多渠道融资的农村公共物品供给新体制才能顺利确立起来。（作者单位 ：河南省社会科学院农经所）