2008 年的中央1 号文件， 如人们期待的那样继续以“三农”问题为关注点。但出乎一些人意料的是，新时期指导“三农”工作的第五个中央1 号文件以加强农业基础建设为主题，尤其是突出强调“保供给、促增收”。事先许多人猜测，作为或许是新时期

中央以1 号文件的形式指导“三农”工作的收官之作，2008 年的中央1 号文件的主题应该“大一些”、“昂扬一些”，例如可以用统筹城乡发展、促进城乡一体化等为主题。

在过去相当长时期内，“保供给、促增收”是“三农”工作的基本线索。近几年突出强调统筹城乡发展、推进新农村建设，使解决“三农”问题的思路豁然开朗，而且也确实在破除城乡二元体制、促进公共资源向农村配置等方面迈出了重大步伐。2008 年的中央1 号文件主题再次回到“三农”问题的原点，并不意味着中央解决“三农”问题的战略思路和工作部署有所调整。在2008 年的中央1 号文件中，沿着统筹城乡发展、推进新农村建设的既定思路，在加强农村基础设施建设和公共服务方面仍有不少新的举措，在消除体制障碍、促进城乡融合方面也有不少可圈可点之处。突出“保供给、促增收”，主要是基于防止出现明显通货膨胀，农业发展着力点服从宏观调控目标的需要。

虽然“保供给、促增收”是一个老问题，但从新的历史起点出发，用新思维来解决这个老问题，同样有大文章可做。仔细研读2008 年的中央1号文件，我们可以发现“保供给、促增收”的新路线图。

以新思路保供给

保障供给，提高产出是关键。为此，需要抓好农田水利等基础设施建设，加强农业科技和服务体系建设，提高农村基本公共服务水平。这些都是常规思路，无外乎进一步加大实施力度。在保供给方面，有三个新的战略性部署需要给予特别关注。

第一，以补贴换产出。面对农产品短缺，在不同体制条件下和不同发展阶段，政府可采用的手段是不同的。在市场配置资源的体制条件下，政府不可能再向生产者下达生产计划。随着工业化和城镇化程度的提高，农民就业选择空间扩大，农民不可能再产没有足够利益的农产品。在这个背景下，政府可选择的手段就很有限。其中之一是对农业生产者实行补贴，以此影响和改变农民的农业资源配置。从2004 年开始，实行增产导向的粮食直补、良种补贴和农机具购置补贴。从2005 年开始，增加了农资综合补贴。2007 年当生猪、油料、奶牛生产出现问题时，政府采用的主要手段也是各种补贴。在2008 年的中央1 号文件中，补贴一词出现的频率很高，并且要求“按照适合国情、着眼长远、逐步增加、健全机制的原则，坚持和完善农业补贴制度，不断强化对农业的支持保护”，“根据保障农产品供给和调动农民积极性的需要，统筹研究重要农产品的补贴政策”。有人甚至认为，中国已进入农业补贴时期。当然，“以补贴换产出”的政策效果究竟如何，还需要做长期观察。应当注意到是，出台补贴措施应有长远和整体考虑，避免随意性和落入路径依赖的陷阱。

第二，重视主产区。在农产品全面短缺时代，为保障市场供给，曾要求各地提高粮食等农产品自给率，从中央到地方层层分解生产指标，对区域农业比较优势利用不够。随着市场化改革的推进，农业生产的区域集中度逐步提高，农产品大市场、大流通的格局逐步形成。在这个背景下，保障农产品市场供给，必须充分发挥主产区的作用。2008 年中央1 号文件对发挥主产区的作用给予了高度重视，要求“实施粮食战略工程，集中力量建设一批基础条件好、生产水平高和调出量大的粮食核心产区”，“在保护生态前提下，着手开发一批资源有优势、增产有潜力的粮食后备产区”，“鼓励优势区域发展棉花、糖料生产”，“积极推动蔬菜等园艺产品的规模化种植”。为让主产区得到合理回报，要求“加大对生产大县的奖励补助”，“强农惠农政策要向重点产区倾斜，向提高生产能力倾斜”。沿着这个思路提高农产品产能，有利于形成农产品优势产业带和商品农产品集中调出区。

第三，有所为有所不为。在农产品需求不断增长、国内农业资源又极为有限的国情下，保障主要农产品市场供给，势必要利用国际市场和国外资源。2008 年中央1 号文件要求，“适应生产方式、产销格局和资源环境的变化，统筹利用两个市场、两种资源，保障国内供给和生产发展”，“驻外机构特别是我驻农产品主要贸易国使领馆要加强国际农产品市场信息服务和农业合作交流”。这是事关我国农业发展的一个重大战略部署。深入实施这一战略，需要本着有所为有所不为的原则，根据比较优势和市场敏感度，尽快研究确立我国主要农产品的发展优先序，集中力量发展有出口竞争力和对国家经济安全至关重要的农产品，充分利用国际市场满足国内经济发展对资源型农产品的需求增长。同时，应当完善大宗农产品进口管理制度，探索采取符合国际惯例的有效手段调节农产品进口，争取和维护我国在农产品市场定价等方面的话语权。实际上，从加入WTO以来6 年间的情况看，我国农产品进出口规模快速增长，蔬菜、水果等劳动密集型农产品出口的增长推进了农业结构调整和农民增收，大豆、棉花、植物油等土地密集型农产品进口的增加弥补了国内供给的不足。对土地密集型大宗农产品的进口增长，应更多地从积极方面来看待，这毕竟是在用国外的资源支撑国内的经济发展。

以新思路促增收

如何促进农民增收是“三农”工作的永恒话题。调整优化农业结构、充分利用各种农业资源、控制和降低农业生产成本、发展专业合作社和产业化经营，可以增加农民的农业收入。发展农村二三产业，促进农民进城就业，可以增加农民的非农收入。加大各种补贴力度，健全农村低保和五保供养等社会保障制度，可以增加农民的转移性收入。2008 年的中央1 号文件秉持近几年的政策思路，加大了既有措施的实施力度。在促进农民增收方面还有没有其他思路？我们感兴趣的是，2008 年的中央1 号文件指出了两个带方向性的新思路。

（一）改进初次分配。一个时期以来，主流观点认为，初次分配注重效率，再分配注重公平。十七大报告指出，初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，特别是要提高劳动报酬在初次分配中的比重。这是一个重大的政策变化，势必要影响到“三农”政策的调整。对农民而言，劳动报酬分为农业和非农业两个方面。由于我国农业绝大多数为非租地经营，地租在农业的初次分配中所占比重微乎其微；又由于我国农业的主体经营方式是非雇佣经营，农业劳动绝大多数为非雇佣劳动，资本与劳动主体高度一致。因此农业的初次分配几乎全由农民所得，农业劳动报酬与农业资本利润都内含在农民出售的农产品价格之中。按照经济逻辑，提高农民的农业劳动报酬，必须提高农产品生产者价格。从2008 年中央1 号文件的精神来看，有利于促进农民增收是今后调控农产品价格的重要政策取向，必须“合理调控重要农产品和农业生产资料价格”，“兼顾生产者和消费者利益，运用经济杠杆引导农产品价格保持合理水平”。据此可以判断，我国已经进入农产品越来越贵的发展阶段。但从目前控制CPI和保障城市低收入居民生活水平的需要来看，农产品价格不可能一次性上涨很多。今后的走势，很可能是农产品价格与城市低收入者收入交替式、螺旋式上升。农民劳动报酬的另一个来源是务工收入。提高劳动报酬在初次分配中的比重，在很大程度上正是针对农民工工资增长过慢而言的。2008 年中央1 号文件要求，“建立统一规范的人力资源市场，形成城乡劳动者平等就业的制度”，“采取强有力的措施，建立农民工工资正常增长和支付保障机制”。相信随着这一政策的落实，以及劳动力供求关系的变化，农民工工资水平提高将成为农民增收的重要推动力量。

（二）保障农民财产权利。物权法的颁布施行和十七大报告关于创造条件让更多群众拥有财产性收入的最新精神，把人们的视线再次拉回到加强农民财产权利的保障上来。相比城镇居民而言，国家现行法律法规和政策规定对农民财产权利的尊重和保护力度是很不够的。国家为了降低工业化和城镇化的成本，仍然顶着舆论压力继续沿用广受诟病的土地征收制度，继续挤占本应属于农民的土地非农增值收益。农民拥有的土地承包经营权、宅基地使用权和住宅所有权，还不是完整意义上的产权。彻底解决这些问题需要很长过程。好在2008年中央1 号文件提出，要“进一步明确农民家庭财产的法律地位，保障农民对集体财产的收益权，创造条件让更多农民获得财产性收入”。这给人们留下许多期待，也为下一步推进相关改革埋下了伏笔。