统筹城乡发展建设社会主义新农村是中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见提出的重要目标任务。作为一个系统工程，建设社会主义新农村需要各方面的改革与调整，在众多改革层面中，如何改革农村公共物品的供给体制，为农民提供有效的公共物品和公共服务，已成为中央以及地方各级政府函待解决的一个重要问题。

    一、我国农村公共物品的供给困境及其原因分析

    农村公共物品是相对于农民或家庭自己消费的私人物品而言，具有非竞争性和非排他性，用于满足农村公共需要的物品。作为经济发展的基础和必备条件，农村公共物品的供给对农村社会经济乃至一国经济水平的发展至关重要。然而，现阶段我国农村公共物品却存在供给结构失衡和效率低下的困境:一方面是农村公共物品的总体供给不足，主要表现在农民急需的生产性公共物品和有关农村可持续发展的公共物品严重短缺，诸如农作物良种的开发、大型的水利灌溉设施和农村的基础教育、医疗保障和环境保护等。另一方面是部分农村公共物品供给过剩，如一些发展较落后的地区，大力修建公共设施，农贸市场、歌舞剧院等，还有许多公共投资纯粹是出于政绩需要的“形象工程”、“政绩工程”，不但不能发挥促进生产作用，反而造成负面影响。我国农村公共物品的供给困境己经严重制约了农业和农村的可持续发展，成为实现全面建设社会主义新农村这一战略目标的重大障碍。

    形成我国农村公共物品供给困境的原因是多方面的，而单中心的供给体制则是其根本原因所在。我国的农村公共物品供给体制，尽管经历了人民公社时期、家庭联产承包责任制时期以及目前农村税费改革时期三个阶段的变迁，然而其本质上都是只有一个决策中心的单中心体制。这主要表现在以下几个方面:

   1.单一的供给主体.人民公社解体后，乡镇政府取代人民公社成为了农村的基层政权，并承担了本地区内公共物品供给的职责。政府的垄断使农村公共产品质量低下，价格昂贵，农民的公共福利大打折扣。不仅如此，政府在满足农民对公共物品的多样化需求方面也存在缺陷，提供的公共物品种类单一，而且多年一贯制。而作为公共物品消费者的农民选择机会少，消费者主权被剥夺，农民成了公共物品的被动接受者。

    2.高度集中的资金安排。我国农村公共产品供给的资金安排高度集中，制度外财政是其主要资金来源。尤其是1994年分税制改革后，由于制度设计中没有充分考虑到乡镇政府的财政利益，乡镇政府的制度内财政收入不但没有增加，反而因为财权的上收，而使大多数乡镇的制度内财政收入衰减。乡镇政府在农村公共物品供给中处于极不对称的地位一事权大，财权小，于是通过制度外财政筹集供给公共物品的资源就成为了必然选择。需要特别指出的是，近两年推行的农村税费改革，在减轻农民负担的同时，更加剧了农村公共物品供给的短缺状况。因为在税费改革前，基层政府尚可以通过“统筹”和“提留”方式取得制度外资源，税费改革后，由于制度外获得资源的空间大为缩小，基层政府财力普遍不足，导致政府提供公共物品和公共服务能力的进一步下降。

    3.自上而下的公共物品决策机制。我国现行的农村公共物品实行的是自上而下的公共物品决策机制，农村公共物品的供给取决于县、乡政府的偏好，由他们决定提供公共物品的数量和种类，没有建立公共物品的农民需求表达机制，不能有效反映农村社区内多数人的需求意愿。在这种决策机制下，乡镇政府在政治目标最大化和经济利益最大化的激励下，对于能增加政绩的和增加政府自身福利的一些公共物品，有着较高的供给热情，而对于农村经济社会发展所必需的软的公共物品，如科技成果推广应用、信息的提供与服务以及相应的制度、政策安排等，都不愿意提供或提供很少。

    总之，在单中心供给体制下，政府垄断了公共物品的生产，使得农村公共物品的供给存在严重的效率损失，是形成农村公共物品供给困境的根本原因。因此，在市场因素不断渗入农村，农民对公共物品需求日益增长和多样化的现实背景下，我国农村公共物品的供给体制迫切需要进行体制创新，以提供满足农民需求的有效供给。

    二、西方国家公共物品供给理论的变迁以及多中心理论的制度安排和启示

    从理念发展的角度看，西方国家对公共物品供给问题的认识源远流长，但正式形成系统的理论却是20世纪50年代的事情。以萨缪尔逊为代表的福利经济学家认为，由于公共物品非排他性和非竟争性的特征，以及考虑社会公平、公正等问题，通过市场方式提供公共物品，实现非排他性是不可能的或者是成本高昂的，并且在规模经济上缺乏效率，导致市场在提供公共物品时存在着失灵现象。所以20世纪50-70年代，无论是在理论上还是在实践中，几乎所有的国家和地区都把政府视为公共物品的当然提供者。

    20世纪70年代以来，随着福利国家危机的出现，人们普遍认识到政府在有效克服公共物品消费过程中的搭便车问题的同时，却不可避免地产生了新的无效、低效等问题，这就是：公共选择理论揭示的政府失灵问题，公共选择理论认为，政府作为一种制度安排，如同市场制度一样，同样是内生变量，其自身的运行以及向公众提供公共服务和公共产品同样存在交易成本问题，并最终导致公共机构提供公共物品低效率或者官僚机构低效率。面对公共物品领域存在的市场与政府双重失灵，如何改革公共物品领域存在的低效问题，改善和提高公共物品供给水平，就成为政府和公共领域改革的重要任务。

正是在这一背景下，20世纪80年代以来公共管理领域兴起了一种新的研究范式一新公共管理理论并以此指导了西方国家的行政改革，其核心问题正是变革公共物品和公共服务的供给结构和方式.在新公共管理理论诸多流派和主张中，具有代表性的就是由美国学者奥斯特罗姆提出的多中心理论。根据制度分析的观点，在把政府事务等同于公共物品与服务的提供的前提下，单中心意味着只有政府一个决策单位作为唯一的主体对社会公共事务进行排他性管辖的充分一体化的体制，也即意味着公共物品的供给者只有政府一家。与此相对应，多中心则意味着在社会公共事务的管理过程中，并非只有政府一个主体，而是存在着包括中央政府单位、各级地方政府单位、各种非政府组织、各种私人机构及公民个人在内的许多决策中心，它们在一定的规则约束下，以多种形式共同行使主体性权力.多中心理论对公共物品供给的重大意义在于在公共物品持续性的制度选择中，政府并不是公共物品的唯一供给者，在政府之外还存在其它成功的公共物品的供给形式。它也为我国农村公共物品的供给体制改革提供了有益的理论视野与思路。   

三、多中心理论视角下我国农村公共物品供给体制创新的路径选择

    借鉴西方国家公共物品治理的多中心理论，现阶段，要走出目前我国农村公共物品的供给困境，其合理选择是改变传统的完全依靠政府来提供公共物品的单中心体制，建构农村公

共物品供给的多中心体制，实现农村公共物品在供给主体、资金安排以及供给决策等方面的多中心运行.   

1.多中心的供给主体。非竞争性和非排他性构成了物品分类的两个纬度，但是，现实生活中能够被界定为纯公共物品的并不多见，大量存在的是介于纯公共物品和纯私人物品之间的公共程度不同的准公共物品。由于准公共物品只在一定程度上具有非排他性和非竟争性，其提供者可以通过收费的方式弥补边际成本和耗费。因而市场主体有可能介入公共物品供给.此外，随着技术的发展，私人资本规模的扩大和更先进融资方式的出现，某些公共物品的非排他性和非竞争性会弱化，这也为私人提供公共物品创造了条件。结合上述论述及实际情况，可行的供给主体包括:(1)政府供给主体。政府代表社会的公共利益，有责任也有义务提供那些市场失灵的公共物品。对于关系到国家总体利益的农村公共物品，如基础教育、环境保护等，应该由中央和省级政府来无偿提供:地方政府主要负责提供那些与本地区的农业、农村和农民相关的公共物品，如区域性的道路交通、农田水利建设等。(2)私人或企业供给主体。私人和企业可提供一些产权归属明确，能够市场化运作和排他性收费的公共物品，如小型水利设施、农用固定资产等。(3)非政府组织供给主体。各种非政府合作性的农村和社会服务机构和组织也是农村公共物品提供主体之一，他们可以提供收益界限清晰、可以排他性收费的公共物品，主要是某一领域或生产环节所需的技术和生产信息.

    2.多中心的资金筹集机制。面对农村公共物品严重短缺，资金筹措困难的问题，当务之急是尽快拓宽筹资渠道，可以从以下几方面着手:一是对乡镇机构本身而言，上级政府要适度平衡其事权、财权，真正实现“一级事权，一级财权”，使乡镇机构真正构成相对独立的预算主体和财政主体，合理划分中央与地方之间的税收权限，为乡镇政府供给农村公共物品提供资金保障。二是明确中央在农村公共物品供给的财政职能，加大针对农村公共物品的转移支付制度.三是充分利用民间资本，对部分准公共物品，在明确产权的前提下，大力引进私人或社会员本，按照“谁投资，谁受益,.的从则，和极引进私人或企业投资。

    3.多中心的公共物品决策机制。要实行农村公共物品的多中心决策体制，首先必须坚持农村公共物品供给中政府决策的主体地位，多中心体制并不意味着政府在公共物品供给领域的退出和责任的让渡，相反，政府作为社会公众和公共利益的代表，有责任促进公共物品品质的改善和公平分配，尤其是关系农村发展大局的如基础农田设施、环境保护等公共物品的决策中要不断完善其决策程序，真正体现和维护农民的利益.其次，要积极推进农村基层民主建设，建立公共物品供给的农民需求表达机制。尤其是由乡村组织的道路建设、水电基础设施、技术指导等区域性公共产品，直接关系到农民的生产、生活，应定期召开村民大会，如实反映农民对公共物品的需求，使农民在本社区公共物品的供给中燕得话语权。

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