一、问题提出

当前,树立科学发展观和构建和谐社会的“重中之重”是统筹城乡经济发展,而统筹城乡经济发展最重要内容之一就是为农村社会提供基本而有保障的公共物品。关于农村公共物品供给问题,许多学者已进行了大量研究。一是从20世纪90年代以来农民负担过重的事实出发,认为现行农村公共物品的供给体制在缺乏监督的条件下,各种集资、摊派会逐渐增加以及自上而下的供给决策机制等因素是造成农民负担加重和农村公共物品供给不合理的重要原因(叶兴庆, 1997;张军, 2002;朱钢, 2002) ;二是从分税制尤其税费改革后,乡镇基层政府的财权与事权不相称的角度,认为基层政府承担了与其财力极不相称的事权责任,基层政府没有能力提供农村所需要的公共物品是农村公共物品供给匮乏的根本原因(吴理财, 2002; 周飞舟、赵阳, 2003; 叶文辉,2004;杨之刚, 2004) ;三是从公共物品和公共服务供给的城乡之间差异出发,认为传统计划经济形成的城乡“二元”公共物品供给体制是造成农村公共物品供给短缺的重要因素(国务院发展研究中心课题组, 2003;李成贵, 2003) 。这些研究丰富了我们对这一问题的认识,并为化解农村公共物品供给危机提供了重要借鉴。从现有的研究文献来看,对农村公共物品研究还较少或者没有从乡村治理视角予以分析,而乡村治理与农村公共物品供给之间存在内在的联系。乡村治理涉及到乡村治理体制、治理主体与客体之间的关系、政府职能的划分、财政收支体制、决策体制以及监督机制等等,这些因素都会直接影响公共物品供给的有效性。可以说,有效的乡村治理是实现农村公共物品合理筹资和有效供给的前提,而有效的农村公共物品供给又成为实现乡村治理的有效途径和手段。

二、理论分析框架

完善乡村治理与合理的农村公共物品供给制度能为我们提供一个理想的目标参照系。我国现行乡村治理模式下的公共物品供给制度与这个理想模型相比较,可以折射出当前农村公共物品供给存在的差距和问题,找出形成这一差距的原因,并为改革和完善我国农村公共物品供给制度提供参考。俞可平(2004)研究员认为,根据治理理论分析框架,完善的公共物品供给制度应具备以下九个要素: (1)合法性,即关于公共物品提供的决策被自觉认可和服从; ( 2 )透明性,即有关的决策和执法过程是公开的; (3)责任性,指的是有关管理人员对其行为的负责程度; ( 4)法治,即法律成为公共管理的最高准则; (5)回应性( responsiveness) ,其基本涵义是公共管理人员和管理机构必须对公民的要求做出及时的和负责任的反应; (6)有效性,主要指公共物品的决策和执行富有效率; (7)参与性,指决策和执行的过程有人们的广泛参与; (8)廉洁性,指有关的决策人员奉公守法、清明廉洁,公职人员不以权谋私; (9)公正性,即不同性别、阶层、种族、文化程度、宗教和政治信仰的公民在享有公共物品的服务方面是平等的[ 1 ] 。这九个评价指标是从治理视角对公共物品供给制度是否合理的重要参照标准。当然,一国的经济发展水平、民主制度的完善程度、中央与地方的权力分配关系、法律制度的完善程度、大众传媒的开放程度等也会影响公共物品的供给水平。这里,我们可以参照这九个指标对现行农村公共物品供给制度缺陷进行分析。

三、基于乡村治理视角的农村公共物品供给制度的缺陷

我国现行的乡村治理模式是以乡镇政府、村民委员会、村民小组以及民主选举等构成的治理结构,其基本特征有:(1)乡村治理开始呈现多元化治理主体的格局。乡村治理主体不再仅限于政府(主要是乡镇政府) ,而且村民自治组织(村民委员会) 、村民小组在乡村治理中发挥重要作用。此外,村民自发形成的民间组织,如农村经济组织、“农民协会”以及农民个体等也在乡村治理中承担重要角色; ( 2)乡村基层政府(或者乡镇政府)逐渐从农村集体经济中退出,而演变为一种完全的行政组织; ( 3)乡村基层政府存在“双重”的委托代理关系。对乡镇政府而言,其治理的合法性来自于上级政府授权,从而与上级政府构成第一层次的委托代理关系;另一方面各级政府是村民的代理人,村民与乡镇政府之间构成第二层次的委托代理关系; ( 4)中央、地方以及乡村基层政府之间形成一种压力型行政体制[ 2 ] (P128) 。压力型行政体制是指一级政治组织为了实现经济赶超,完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系(荣敬本, 1998) 。虽然我国在中央政府与地方政府之间在财政和职能上推行集权制与分权制相结合,但是这种压力型行政体制事实上造成我国政治体制并没有完全摆脱集权制的权力构架。中央政府仍然是单一的终极权力中心,地方政府、乡镇政府和自治组织只不过是压力型行政体制链条中的一个环节。

从当前我国乡村治理特征分析,乡村公共物品供给制度存在以下突出的问题:

1.“自上而下”决策体制忽视了农民的真实需求,影响公共物品供给的参与性、透明性、责任性以及回应性。

这是因为,一方面乡村治理模式存在“双重”的委托代理关系,而体现在农村公共物品供给中乡镇政府是农村公共物品供给或者生产的代理人,而村民是公共物品生产的成本承担者和需求主体。尽管村民是各级政府的委托人,但是由于委托人本身的弱势地位,如同分散小股东在公司治理的影响相类似,农民虽然人数众多,但因居住分散且缺乏组织性以及信息不对称性等原因,很难监督和约束基层政府的行为。基层政府提供什么公共物品,提供多少,通过什么渠道提供,都是政府一厢情愿的事情,而需求主体(农民)成为了局外人;另一方面在压力型行政体制下,上级行政机关制定各种经济指标和社会发展任务,用行政命令的手段由上而下、层层分解,并且把这些指标和任务的完成情况作为评价、考核下级行政官员的标准。在这种行政体制下,作为代理人的基层政府只会对上级政府负责。因而,“自上而下”决策体制导致的公共物品供给只能是政府偏好的反映,突出表现在:政府热衷于供给见效快、易显政绩的短期公共物品,不愿提供见效慢,具有战略性的公共物品;热衷于提供看得见的“硬”公共物品,不愿提供农业科技、农业信息服务等“软”的公共物品。

2. 决策机制中的个别领导独断、监督缺失影响了公共物品供给的有效性和廉洁性。

我国基层政府仍然是党组织的绝对一元领导体制,即“党政合一”。党委主要负责人不仅在政治过程中享有最高领导权,同时在行政过程中享有最高决策权。乡镇政府的决策体制是以党委书记为中心,乡镇长一般以党委副书记身份参与党委的决策,其他人员根据是否进入党委以及地位的高低排序而参与部分决策。我国《宪法》规定作为乡镇最高权力机关的乡镇人民代表大会在决策体制中被边缘化,由此造成农村社区权力高度集中于政府,政府的权力过分集中于党的机构,并表现在“一人化”上,失去了应有的约束和制衡机制,造成了政企不分、政事不分和政社不分等特点,导致了部分农村社区党委书记独断专行、政府机构膨胀以及政府官员腐败。2004年中国乡镇发展报告指出,我国1020个有代表性乡镇,平均每个乡镇党政内设机构16 个, 人员平均为58 人, 超过正常编制的2—3倍[ 3 ] (P205) 。乡镇政府机构臃肿、办事程序复杂、人浮于事、运行效率低下,具体反映在乡镇财政上就是“吃饭财政”,而体现在乡村公共物品供给上就是缺乏效率。

3. 政府职责划分模糊,影响了公共物品供给的法治性。

在农村公共物品供给中,中央政府、地方政府以及乡镇政府与村民委员会之间存在严重的职责不清、分工不明、供给混乱等问题。地方各级人民代表大会和组织法规定:地方各级

政府的职能“执行国民经济和社会发展计划、预算,管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”。但实际上,这些规定比较模糊,缺乏针对性和具体性。由此,也带来各级政府在农村公共物品供给中相互推诿、越位、错位等现象的发生。譬如,农村义务教育、民兵训练、计划生育等应属于中央政府提供,但中央政府通过强制性下派到地方政府,而地方政府则下派到乡镇政府,甚至村民委员会,最终由农民承担。各级

政府之间在农村公共物品供给中,职责不清、分工不明造成了:一方面由于上级政府的缺位,乡镇政府承担其财力极不相称的职责,支出负担沉重;另一方面政府职能宽泛,往往带来政府机构设置过多、人员臃肿,严重影响了公共物品供给的效率性和法治性。

4. 城乡分割的“二元”供给体制影响了供给的公平性。

城市公共物品一直由国家财政负担,而农村公共物品供给主要由农民自己解决,这种“城乡分治”使公共物品供给缺乏“公平性”。据统计,全国83%的村庄不能饮用自来水; 13%的村不通公路; 53%的村不通电话;农村用电电压不稳、电价偏高(平均为城镇电价的2倍以上) ;尽管有93%的村能接受电视信号,但信号微弱;占全国人口70%的农村只占有全国20%的医疗资源,而占全国人口30%的城市却占有全国80%的医疗资源[ 4 ] 。此外,农村的现代社会保障制度几乎还是空白,农民缺乏最基本的安全保障网。城乡分割的“二元供给体制”是导致农村公共物品供给短缺、城乡差距扩大的重要原因,它恶化了“三农”问题,影响了农民奔小康的步伐。

5. 管理、监督机制缺失影响了公共物品供给的参与性、回应性以及有效性。

在现有的农村公共物品供给制度下,农民被排除在公共物品供给的决策、管理、监督之外,没有把农村公共物品受益群体的积极性调动起来,结果无法形成对公共物品供给的有效监督和管理机制。同时,由于信息的不对称、预算的不完整和行政体制改革的滞后,使农村公共资源在使用过程中往往被挪用,公共资源不能实现优化配置,从而影响了公共物品供给的有效性、回应性和参与性。

6. 单一政府供给主体影响了公共物品供给的多样性、竞争性、有效性。

史蒂文斯( 1999)指出,公共物品和私人物品两分法的本质,并不在于界定了政府和市场分别生产哪类产品,而在于认识到介于这两个非现实极端之间的中间状态[ 5 ] (P128) 。史蒂文斯所指的“中间状态”是现实中大量存在的准公共物品。准公共物品公共性的动态变化,为私人或者非营利组织生产创造了条件。有效率的公共物品供给制度应当是政府与市场供给的有效结合。但是,我国政府长期垄断农村公共物品供给体制使非政府组织发展滞缓,严重影响了公共物品供给的效率。X非效率理论(莱本斯坦, 1996)认为,追求成本最小只是竞争市场条件下厂商的行为特征,而不是那种没有压力下垄断厂商的行为特征。受行政力量庇护的垄断者可能丧失追求成本最小化和利润最大化的动力,从而导致了X非效率产生。政府垄断公共物品供给机制不仅造成公共物品供给质量低下、资源浪费,而且剥夺了农民对公共物品多样化需求,导致农民公共福利水平的降低。

四、化解农村公共物品供给制度缺陷的对策建议

1. 建立城乡统筹的公共物品供给制度

从农村公共物品供给制度的历史变迁来看,公共物品“二元化”供给体制与我国建国初期形成的“工业优先”、“城市偏向”、城乡分割的发展战略直接相关。因而,必须从根本

上转变“重工轻农”、“重城轻乡”的发展观念,树立以人为本、城乡统筹和全面协调的“公平”发展观。我们认为,政府需要在“城乡统筹发展战略”理念指导下,按照公共物品特性、国家经济发展水平以及区域经济发展水平,在统筹城乡公共物品供给上区分三个层次:一是对影响整个国家的发展战略以及整体国民福利的公共物品,中央政府有责任统筹供给;二是从区域经济发展水平和发展战略的视角,区域政府(省级)有责任实现区域内公共物品的统筹供给;三是从农村社区发展水平和发展战略,地方政府有责任实现城乡统筹供给。以科学发展观为指导,立足我国经济发展水平,政府对城乡统筹的公共物品范围逐步由小到大,直至完全实现公共物品供给的均等化、公平化。

2. 进一步明确和规范各级政府的职责

我国法律对政府职责和权利界定的模糊,是造成农村公共物品供给过程政府缺位、越位、错位的根本原因。借鉴其他国家对政府职责界定的相关法律,完善我国政府行为组织法,构建服务型政府,是提高我国政府在农村公共物品供给决策的合法性、透明度、回应性、廉洁性和公正性的重要措施。

3. 优化农村公共物品供给主体的结构

优化农村公共物品供给主体的结构,形成以政府为主导,私人组织、非营利机构等多元主体参与的多层次公共物品供给体系。政府在农村公共物品供给中,不仅要承担着义不容辞的供给责任,而且还承担着引导和调动其他供给主体参与公共物品供给责任。尤其在我国目前非营利性组织发展水平偏低的情况下,各级政府应通过精心策划和宣传,同时附之以补贴、奖励、优惠贷款等政策,引导、支持、鼓励其他社会组织和个人积极参与农村公共物品的供给。同时,做好非政府组织公共物品供给的产权界定服务,确保非政府组织供给公共物品的合法收益。

4. 引入农村公共物品需求谈判制度,提高农民组织化程度

农民弱势群体地位的主要原因是农民自身的分散性和缺乏组织性,而要改变这一状况就需要提高农民的组织化程度。因而