一、引言

    “三农”问题，特别是农民收入增收问题似乎一个永远说不完道不尽的话题。理论界较多的是从农村土地制度改革、税费改革及农民负担角度进行观察，而从农村公共物品供给以及农民对公共物品的需求与消费角度的研究的较少。农村公共物品的供给是农村经济社会发展的基础和前提.特别是随着农村现代化的逐步展开和以减轻农民负担为主要内容的农村税费改革的连全启动，公共物品供给的短缺必将进一步凸现，从而制约着农村乃至整个经济的发展。深化农村公共物品供给问题研究，对于消除农村公共物品供给障碍，从根本上减轻农民负担，加快农民奔小康和农村工业化，城市化的进程具有重要的理论和现实意义。

    二、农村公共物品含义及范围

    按公共物品对农村社会、经济所起的作用来划分，农村公共物品应包括①可持续发展类公共物品，如大江大河的治理、污染、治理水土流失及土地沙化、防护林建设，生态保护、民兵、计划生育、社会福利、基础教育等①;②农业经济发展类公共物品，如道路、水利设施、病虫害防治、农业技术推广、农业信息平台建设、行政服务、治安等;③农村社会基础设类公共物品，;如饮水、文化设施、广播电视、用电、通信、卫生防疫等，这类公共功品供给水平的高低直接反映了当地农民生活水平。

    按是否同时具备消费的非排他和非竞争性划分，可将公共物品分为农村纯公共物品和准公共物,第一种分类方法中，第①和第②类基本上属于纯公共物品，第③类属于准公共物品。

    三、农村公共物品供给现状

    目前，我国农村公共物品的供给呈现严重短缺的局面，成为农村经济发展的一大瓶颈和障碍。主要表现在一下几个方面:第一，从国家财政对农业和农村的支出分额看,2003年国家财政总支出24649. 95亿元，其中用于发展农业的仅为1754.45亿元，仅占7.1%，虽然比2002年多投人了200个亿，但实际投人比例下降了六个百分点，其中用于支援农村生产支出和农林水利气象等部门事业费1134. 86亿元，农业基本建设投资527.36亿元，合计1662.22亿元.占投资总额的94.7%。此外，地方财政的投人比重也呈下降趋势。资料表明，1991-- 2003年，地方财政总支出由2295. 81亿元增加到17229.84亿元，增长了6.5倍，而地方财政的支农支出由220. 74亿元增加到999.93亿元，增长了3. 5倍。地方财政农业支出比重1991年为9.6%,1995年为7.9%，到2003年已下降为5.8%。需要注意的是，财政支农结构也不尽合理，一是财政用于生产性的支出比重下降，而用于各项事业费的支出比重上升。二是在农业事业费比重上升的情况下，农业事业费内部分配结构有失偏颇，即人员机构经费增长较快，业务经费增长缓慢，形成一种“有钱养兵，无钱打仗”的局面。三是国家在对大江大河治理、城市防洪和调水方面投人较多，但对农村小型水利工程设施投人不足，大多数是社会受益的工程，却也计人农业支出。据估计，农业投资中实际用于农业和农村的发展仅占一半左右。第二，农村义务教育问题，发展义务教育是政府不可推卸的责任。按照国际通行标准，人均国民生产总值在600~ 2000美元的国家，中央和省级财政应承担义务教育经费的70 %。而在我国义务教育投人中中央财政只负担2%左右，省级财政只负担ii%左右，县级财政只负担9%左右，78%的义务教育经费都是由乡镇负担的。而就目前农村大多数乡镇债台高筑，无力发展义务教育，本来应该由中央财政负责的义务教育，最后落到了农民身上，极大地加重了农民负担。特别是实行税费改革后，农村教育集资被取消，教育经费列人财政支出，虽然减轻了农民的负担，但却使得义务教育经费无法保障而影响到义务教育的普及和提高。它直接导致了教学设施简陋，师资力量薄弱，教学质量差，农村儿童失学、辍学严重。第三，农村公共卫生体系脆弱。一是城乡卫生资源配置不合理.我国农村人口占7096.却享有不到20%的卫生资源，而且这一比例还在进一步下降。二是农村医疗卫生资源利用效

率低下，县乡医疗卫生机构重叠，人员臃肿。三是农村医疗保险建设滞后，根据世界卫生组织的数据，中国享有医疗卫生保障的人占巧%主要是城市居民，而85%的农村居民没有医疗卫生保障。农民无法摆脱“小病不治，大病等死”的状况。

    四、农村公共物品供给不足的原因分析

    1，政府公共物品的供给偏好，决定了农村公共物品供给的不足。在公共物品供给领域，经济学家认为市场机制是失灵的，因而其供给主体为各级政府，资金来源为财政预算资金。但是，长期以来我国公共物品实行“城乡分冶、一国两策”，政府在提供公共物品时就有着一个明显的偏好，偏向城市，忽略农村。但是以工业化为主导的发展时期，农业为工业化的发展积累了大量资金，农村则是其发展所需资源的汲取对象。在这种城乡二元分割休制下农村资金的流失已经在很大程度上限制了农村公共物品的建设，而国家通过财政、税收等制度内方式供给农村公共产品又很少，使得农村的公共物品

供给更加依赖各种“摊派”和“收费”，客观上更加重了农民负担，导致农村经济发展缓慢的恶性循环。

    2.现行的农村公共物品决策机制、管理机制混乱，公共资金挪用、滥象严重，效率低下。我国农村公共给决策机制，成本分摊采取两种方物品的供给模式一直沿袭“自上而下”的供给决策方式:一是物质成本由乡镇的制度外收人“三提五统”及“一事一议’的各项临时收费、摊派来分担;二是人力成本则是由才民的义务劳动来补偿。这种供给决策机制不能真正反映农村公共需求状况农民不能在公共物品提供的公共决策过程中显示自身的偏好和行使监督合权利，农民缴纳的统筹、提留费用因监督不利而使用效率低下。由于通过统筹收缴的资金分散在各行政事业单位内，而农民本身又是一个弱势群体，负法对统筹提留资金的使用进行强有力的监督，致使贪污挪用、挥霍浪费现象严重，而且极易产生“搭便车’行为。同时，在许多乡村，农民缴纳的统筹、提留被用作人头费开支，形成日益膨胀的公共机构，斗志农民对乡村公共部r的反感，使统筹、提留等公共事业费用收缴困难，农村公共物品的供给和需求之间常有较大的差距。

    3.中央与各级地方政府职能角色“越位”、“错位”、“缺位“，影响了农村供公共物品的供给。一般来说，满足全体国民需要的公共物品，应由中央政府提供;满足地方性需要的公共物品，根据村率原翔应由地方政府提供。但是由于政府职能角色的权限不清很长一段时间我国没有遵循这一原则。民兵训练、计划生育、基础教育等关系到全国人民的共同利益，属于全国性公共物品，理应由中央政府负责，但是1980年代撤社建镇乡之后，全部下放给了乡镇。问题在于，中央政府向地方转移了事权，却没有下放相应的财权，增加了县乡财政的困难;在地方财政主要满足“吃饭”的现状下，这些配套资金都以不同的方式转嫁到了农民的身上。

    4.融资体制的障碍。我国金融总政策仍然体现“农村支持城市，农业支持工业”的局面。由于缺乏农民信用体系，农民很难从信用社取得贷款，农民存人银行的资金大部分流人城市，使农村的公共物品的供给更缺乏资金来源。同时各级政府对公共行业实行严格的规制，尤其是在一些基础设施的挂设，本可引进社会资源的投人实现“双直”，但由于政府设置了重重关卡或牟缺乏相应的政策依据，使得这些资源不能顺利进人，造成了一方面社会大量闲置散资金，而另一方面农村公共基础设施由于缺乏资金而难以得到配置。

    五、努力扩大农村公共物品的对策建议

    1.改变我国长期以来公共物品供给的非农偏好，按照统筹城乡发展的要求加大对农村公共物品的财政支持力度，建立城乡一体化的公共物品供给体系，将农村公共物品的供给纳人公共财政收支范畴。同时政府应该抓住农业及农村的主要矛盾，转移财政支农的重点，增加农村基础设施建设的投资数量和比重，加大对农村交通基础设施、中小型农田水利、节水灌溉、人蓄饮水、医疗卫生、通电通讯、市场信息体系和乡村基础教育等方面的建设，为广大农民提供充足的公共物品，促进农民增收，改善农民的生活环境。

    2.改革农村“自上而下”公共物品供给决策程序，建立根据农民自身实际需求决定公共物品供给的机制，变“自上而下“为“自下而上”。为此，必须引入农民的需求表达机制。一方面加快农村民主化进程，充分发挥村民大会和县乡人民代表大会的作用，鼓励农民能够表达对公共物品需求的意愿，增加公共资源使用的透明度。另一方面，要培育农民的自我保护意识和民主法制意识，引导他们积极参与有关的决策和监督管理活动，防止暗箱操作.保证公共资源的合理使用，提高使用效率。

    3.明确中央和地方政府提供农村公共物品的职责，建立合理的投入分担机制，议事权来划分财权。中央主要负贵全国性的公共物品如大江大河的治理、农业科技成果推广、农业环境保护、农业基础科学研究以及国防建设有关的民兵建设、与国民素质相关的义务教育等，地方政府则主要从事本地区基础性以及社会效益较显著的地方性公共物品的投资和管理。针对目前地方事权大于财权的现实悄况，必须适当下放税收管理权限，赋予地方一定的地方税目、税率调整以及减免的权利，逐步建立一套完兽的地方税收体系，以保证地方政府有足够的财力供给公共物品。同时，还要建立规范的转移支付制度.增加中央对地方政府的转移支付额度，从而加大落后农村地区的公共物品供给，改善各地区的财政收支差异，维护农民平等的生存权。

    4.拓宽农村公共物品建设的融资渠道，完善农村公共物品的筹资制度，走投资主体多元化的道路。公共物品具有外部性，理应由政府提供，但是.我国是一个农业大国，农村的公共物品的需求规模较大，而政府财力有限，但靠财政资金解决农村公共物品的供给，不大现实。因此，应该采取各种有效的措施，充分利用市场的力量，建立以国家财政为主，动员社会各方面力量共同参与的农村公共物品融资体制。一方面，对于一些农民生产生活索需要的准公共物品，可以鼓励农民自己提供，病通过收取一定的费用来取得投资回报。另一方面，对于农村的一些基础设施，政府可以借鉴他国经验，通过特许经营的方法由市场力量来提供。例如，对农村电力、自来水、电信、邮政、电视信号传输等业务，以发放特许经营证的方式，吸引国营及私营企业提供，获得特许的企业在一定期限、一定区域内成为提供某类农村公共物品的唯一企业，这对于那些看好广大农村市场的企业来说，无疑是个非常好的机会。除上述特许经营的方法外，对一些准公共物品，如电力、通信、电视转播等，可以委托专门的机构，通过发行国债筹集资金进行生产，以公共物品的经营所得偿还国债本息。

        中南民族大学学生科研基金项目 项目编号65.