|
半个世纪以前，大凡论及中国农村和农民生活的人都认为，中国农村最严重的问题莫过于农民的散漫和缺乏组织，乡村社会时常被描述为“一盘散沙”的状态。“培养农民的合作精神”和“团结力”，“把农民组织起来”由此成为一些致力于中国革命和乡村改造人士孜孜以求的目标。斗转星移，时至20世纪下半叶，中国共产党在中国大陆的胜利及随之进行的农村社会主义改造和人民公社化，大陆农村和农民被全面地组织起来了。农村和农民的组织化从根本上改变了乡村社会的面貌和农民的生活方式。农民从属并生活于某个或某些组织之中，在相当程度上过着“集体”或“组织”的生活。70年代末80年代初，席卷全国农村的家庭联产承包责任制的改革引发了农村社会急剧的组织变迁，农村基层的组织形态及农民的生活方式也发生了重大的变化。
一农村改革与人民公社组织体系的解体
20世纪末大陆农村和农民生活中发生的一切重大变化无不与发生于70年代末80年代初的农村联产承包责任制的改革有着直接和间接的关联。对大陆农民来说，农村改革给他们带来了一种全新的生活。在他们看来，“现在的责任制时期是与过去大集体时期大不相同的时期”。其中，最为他们津津乐道的莫过于由此获得了“自主”和“自由”。其实，任何“自主”和“自由”都是相对于与“制约”和“限制”相伴的“不自由”而言的。在历史上，对个人自由的限制和剥夺的方式和手段是多种多样的，武力强制，资源垄断及组织约束都可能成为限制个人自由的有力武器。然而，对于生活和经历过人民公社时期的农民来说，他们的“不自由”主要的可能并不是武力或暴力的强制，更多的是源于严密的组织控制及相应的资源的垄断。
80年代初农村家庭联产承包责任制改革之前，大陆近8亿农民生活和工作在5.4万多个农村人民公社之中，人民公社制度是大陆农村基层基本的组织与管理制度。如果从1958年大陆乡村实现人民公社化算起至1982年人民公社被正式废除，人民公社制度在农村存在和延续了25年之久。25年间，虽然人民公社的规模和结构有所调整，但是，人民公社的基本组织原则和运作方式并没有根本性的变化，农民把这一时期统称为“大集体时期”。一般来说，人民公社组织和管理体制有四个最基本的特征：其一，“一大二公”，即人民公社面积大，人口多且公有化程度高。1954年大陆设有218793个乡，小者不足1000人，大者不过1万人。1958年12月全国1.2亿农户组建为2.6万多个人民公社，平均每个公社4600多户。1962年及其后人民公社的范围有所调整，但直到1982年人民公社废前夕全国54，352个人民公社中，人口在1万以上的人民公社占61％，1万人以下的占39％(张厚安，1992年，P68，71)。人民公社时期实行高度的集体化，农村资产的绝大部分归集体所有，不允许农民私营经济的存在和发展，实行土地及其它生产资料和资源的高度垄断；其二，“政社合一”，即国家基层政权组织与人民公社组织合为一体。公社管理机构为公社管理委员会(“文革”时期又称为公社革命委员会)，受县政府及其派出机关的领导，设社长、副社长及管委会委员，公社中设党委，公社管委会由公社社员代表大会选举产生。作为经济组织，公社要负责本行政区域内的生产经营活动，组织、领导各级农业生产活动；作为行政组织，它必须接受上级政府的领导，对本行政区域内的行政事务实施管理。其实，这种分析不过是学者或理论家们的说法，在农民眼中，人民公社就是人民公社，已无所谓“政权组织”和“经济组织”的区分了；其三，“三级所有，队为基础”。1962之后人民公社调整并确立为公社、生产大队、生产队三级组织架构，公社集体生产资料由公社、生产大队和生产队三级共同占有，生产队为组织生产、劳动和收益分配的基本单位。土地、牲畜、农具、山林、水面等归生产队所有，劳动力归生产队支配，生产队独立核算，自负盈亏，是基本的核算单位。其四，“党政不分”，实行党的一元化领导。公社一级设党委，大队一般设党支部，生产队则设党小组。公社党委和大队支部是各自区域的领导和决策机关，一切重大事务，包括生产和分配、招工招干和参军，救济粮款的发放等等，都由党组织决定。公社权力一般都集中在党委，尤其是党委书记一人手里，事无巨细都由党委书记拍板。显然，在人民公社时期，农村基层形成了高度集中的组织和管理体制。农村基层的政权组织、共产党组织和经济组织处于高度的组织和功能融合状态。
人民公社制度是在50年代农村合作化和集体化的基础上形成的。其实，农村的合作化和集体化并不仅仅是通过土地等生产资料的归并实现社会主义生产资料的公有制，这本身也是农村和农民的组织化过程。中国共产党和政府倡导合作化和集体化正是为了“把农民组织起来”。随着合作化和集体化的逐步推进，农村和农民经过互助组、合作社、初级社、高级社直到人民公社最终被全面地组织起来。从历史上看，中国共产党历来重视农民的组织工作，并力图将一些具有现代性的组织引入乡村进而改造乡村社会，锻造共产党和新政权的权力和组织基础。中国革命及解放前后共产党已经在农村建立了农会、妇女会、儿童团、民兵及党和政府的基层组织。但是，严格地说，这些组织主要是社会政治组织，直到解放之初，大多数农民在经济上依然处于个体经济的无组织和分散状态。如果说这些社会政治组织仅仅容纳不同群体的人们，一个并未加入某一社会政治组织的农民除非政治的强制至少可能在经济生活中保留着某种程度的逍遥的话，那么，合作化和集体化的结果是农民从经济方面被全面地组织起来。相对于社会政治组织来说，经济上的组织和资源控制对于农民的生活和生存更具有直接的、决定性的意义。尤其是随着集体化的不断深入，农民的生产经济组织最终与基层政权组织融为一体并受党的一元化的领导，从此，农民的生产和生活以至生存直接受制于和依附于一定的政权和政治组织。人民公社事实上一度变成半军事化的组织，实现了“组织军事化、行动战斗化、生活集体化”。农民个人已被纳入了“集体组织”之中，个人无法脱离“集体”，脱离了“集体”是无法生存的。正如当时流行的一首歌中所唱的那样：“人民公社是长青藤，社员都是藤上的瓜，瓜儿离不开藤，藤儿离不开瓜。。。。。”在农村合作化和集体化过程中，传统的血缘和地缘及家族组织被进一步摧毁，宗教组织也停止了活动，从而从根本上改变了传统乡村社会的组织机制和组织状态。对于农民来说，“大集体”的人民公社时期也是农村和农民高度组织化的时期。
70年代末80年代初，席卷大陆农村的家庭联产承包责任制的改革最终结束了“大集体”时代。这场改革最直接的后果之一是促成人民公社体系的崩塌和解体，并由此引发了大陆乡村组织体系的重构和重建。
首先，家庭联产承包责任制的普遍实行从根本上动摇了人民公社制度赖以存在的经济基础。人民公社作为合作化和集体的直接产物，它首先是通过对农民的土地及其他生产资料的归并和集中经营和资源垄断建立起来的。家庭联产承包虽然没有变更土地等集体生产资料的所有权属性——至少在法理上承包后的土地和资产仍归集体所有。但是，家庭联产承包从一开始就是以分户承包集体土地及其他生产资料为前提，农民也因此获得了对土地及部分集体生产资料的使用权及相应的受益权和转让权。在联产承包过程中，部分集体资产也折价转归农民和农户所有，后续的改革还允许对部分公有土地，如荒山、荒坡、荒水、荒滩的拍卖，农民也因此获得了部分生产资料的占有权。这一切都触动了人民公社赖以存在的根基，瓦解了人民公社时期一大二公、高度集中的经济及组织基础。
其次，家庭联产承包使农民获得了生产经营自主权，改变了人民公社时期的集中经营、集中劳动、统一分配的经营管理方式。在人民公社时期，农业及农村经济是以集体高度集中的统一经营和集中劳动为基本特征。家庭联产承包责任制的实施虽然肯定并保留了集体统一经营和管理，但在这种统一经营管理的范围最初是极为有限的，在绝大多数村这种统一管理仅仅体现在村集体与农民和农户的土地发包与承包关系中，几乎没有其他更多的职责。在家庭联产承包的条件下，农民和农户拥有对土地等生产资料的使用权及生产经营的自主权，农户成为独立的经济主体，农民的家庭分散经营迅速发展，从根本上改变了人民公社时期单一的集中经营和集中劳动的生产经营方式。
第三，农村经营管理方式的变化也改变了农民与集体及农民之间的关系。在人民公社时期，农民失去独立的生产资料和财产权力演变成公社的集体“社员”，成为集体整体的不可分的一分子。在集中劳动条件下，农民也仅仅是集体的生产者和劳动者。家庭联产承包责任制的实施，集体与农户的关系出现双重变化，一方面，集体凭借对土地的所有权、剩余索取权及承包关系的调整权，集体与农户之间保持着“管理者”与“被管理者”的关系。但是，由于农民拥有生产经营的自主权，其承包权力也受到法律的保护，农户也成为相对独立的经济主体。因而，农户与集体已变成经济实体之间的平等的利益关系和承包契约关系。与此相应的，社区农民之间及农户之间一方面具有社区集体成员的关系，另一方面也是平等的经济主体之间的关系。乡村社区内部传统的高度政治化，行政化和组织化的关系开始弱化，经济利益关系变得更为突出。
第四，家庭联产承包使人民公社的管理功能迅速虚化，管理方式丧失效力。最为突出的是，随着家庭联产承包的实行，农业生产和经营管理的职能转到农民和农户手中，公社各级对农业直接经营管理及统一分配的职能随之消失。由于农民和农户获得了经济上自主权和独立性，农民的流动性增大，传统管理中所依赖的种种经济上的制裁和强制手段随之失效。乡村干部普遍反映“承包之后农民没有过去好管，也管不了。”“过去不听话可以扣工分、口粮，办法多得很，承包之后就不行了。”而在农民看来，他们“终于获得了自由”！
显然，家庭联产承包责任制的实行使人民公社组织及管理方式丧失效能。随着家庭联产承包责任制的迅速推行，人民公社治理体系也开始大面积崩塌，不少乡村组织与管理机构陷入瘫痪之中。正如1982年中央1号文件所指出的那样，“最近以来，由于各种原因，农村一部分社队基层组织涣散，甚至陷入瘫痪、半瘫痪状态，致使许多事情无人负责，不良现象在滋长蔓延。”(中共中央文献研究室、国务院发展研究中心：《新时期农业和农村工作重要文献选编》，中央文献出版社1992年10月版，第114页。)用什么方式重新组织农村和农民一时成为各级党和政府的领导人急切解决的问题。为了扭转这一状况，有些地方一度也试图通过调整和强化人民公社的组织与管理职能以改变现状，但是，面对历史的教训及农村人民公社迅速的土崩瓦解，人们逐渐意识到“用生产组织的形式组织农民，显然已不适应农村基层情况。政权组织由乡镇延伸到村，也不可取。”“用‘管’、‘治’的办法，只治表不治理，只管一时一事，且又后患无穷。只有民主管理，才能治根本，管长远。”(李学举：“村民自治三年实践的思考”，《实践与思考》中国基层政权建设研究会编，中国社会出版社1992年版第4-5页)。尤其到1982年底，实行农业生产责任制的生产队已经达到大陆生产队总数的97.7％，人民公社已经全面崩溃，重建人民公社已不可能。有鉴如此，1982年底，中央决定废除人民公社，重建乡村治理体系。
二乡村管理体制的重建及“乡政村治”格局的形成
1982年12月4日，五届全国人大第五次会议通过了中华人民共和国宪法。宪法第十五条规定：“省、直辖市、县、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。”宪法同时规定在城市和农村设立居民委员会和村民委员会，并在它们下面分设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。这是废除人民公社，重建乡村基层治理体系的决定性的步骤。新宪法颁布后，中共中央在中发［1982］36号文件中，要求各地要“有计划地进行建立村民(乡民)委员会的试点。”1983年10月，中共中央国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，全国性政社分开，建立乡政府的工作陆续展开。1985年春，建乡工作全部完成，大陆5.6万多个人民公社、镇，改建为9.2万多个乡(包括民族乡)、镇人民政府。同时按照宪法规定，取消了原有的生产大队和生产小队，建立了82万多个村民委员会(《人民日报》1985年6月5日)。
80年代初政社分开及乡镇和村民委员会的建设的过程中，乡镇和村的设置大致有三种模式。第一种是一社一乡制：以原人民公社为基础设立乡镇政府，在原生产大队的基础上设立村民委员会，生产小队设村民小组。少数地方仍保留过去设在人民公社之上的区，但区只是作为县政府的派出机构而存在。据统计，1984年12月止，一社一乡制占全国乡镇总数的55％，占主导地位。第二种模式是大区小乡制：在原人民公社基础上设区，改生产大队为乡，在生产小队基础上建村民委员会，如云南、广东和广西等省区就是采取此种体制。第三种模式是大区中乡制：如湖北等省在原人民公社基础上设区，在原公社之下的管理区的基础上建立乡镇，改生产大队为村民委员会，生产小队改为村民小组。由此在全国大多数省区的农村基层形成区－－乡镇－－村委会的三级基层建制。
虽然区在法律上仅仅是县政府的派出机构，但不少地方，区实际上拥有节制乡镇政府工作的权力。为了减少基层管理的层次及增强乡镇政府的权力和独立性，1986年，中央决定“拆区并乡”。拆区并乡大大减少了乡镇的数量，到1988年12月全国共有乡(镇)政府6.98万个，村民委员会84.5万个。(张翼之等：《中国农村基层建制的历史演变》，四川人民出版社1992年4月第1版，第198页)不过，乡镇面积的扩大及管辖的村民委员会数目的增多也给乡镇政府的管理带来困难，另外，“拆区”及“并乡”又产生大量的富余干部的安置问题。于是，大多数地方在拆除乡镇之上的区的同时又在乡镇之下村民委员会之上又建立了“管理区”、“办事处”及“党总支”之类的机构，分流和安置一批干部，同时对村民委员会进行分片管理。在大多数省区，这些机构作为乡镇政府的派出机构，主要是“上传下达”，实际管理权力较小。然而，在广东省，管理区则拥有较大的权力，村民委员会权力和地位虚弱，实行“强区弱村”的体制。在拆区并乡过程中，一些省区对村民委员会的建置进行了调整。如广西在政社分开时，村委会大多建在原来的生产大队。但是从1987年6月开始，陆续将村委会下沉到自然村，把村委员会改为村公所。云南在政社分开后也实行“大区小乡制”，即在公社范围内设区，在生产大队基础上设乡政府，在生产队及自然村的基础上设村委会。1987年10月以后实行撤区建乡，在区的基础上建乡政府，改原来的乡(以生产大队为基础建立的)为村公所，由村公所管辖村委会。
90年代中后期，一些省区对乡村基层体制再次进行重大调整和改革，如云南省1995年废除原来的在生产小队及自然村的基础上建立的村民委员会，对村民委员会进行合并，重新在原来的生产大队基础上建立村民委员会，村民委员会的数量也大幅度减少。但是，云南省在重新组建村民委员会的同时并没有撤销原有的村公所，因而形成目前的村委会与村公所并存的局面。广东也开始废止“强区弱村”的建制，重新确立村民委员会的权力和地位。不过，这些改革仍在进行之中，其实效仍有待进一步观察。这也表明，从全国范围来看，直到90年代末大陆农村基层管理体制的改制和重建工作并没有完全结束，乡村基层管理单位仍处在变动之中。据统计，截止1997年，全国有44689个乡镇(其中18402个镇)，739447个村民委员会。(《中国统计年鉴1998》，中国统计出版社，1998年9月，P385)。与80年代中期相比，乡镇的数量减少了一半以上，村民委员会数量则减少了十多万个。有意思的是，虽然在短短的20年时间内，大陆农村经历了急剧的体制改组和重建，有的地方还进行过多次改建，但是，由于乡镇政府的重建和村民委员会和村民小组的组建大都并没有改变原有的人民公社、生产大队及生产队的地域、面积、资产和人口，这一改制工作并没有在组织上造成多大的困难，对村民的生活直接的影响并不大，在不少村民和干部看来，“这不过是换个牌子而已。”
其实，20世纪末大陆农村基层管理体制的变化重要的并不是基层组织与管理单位的调整或重建，更重要的是基层管理体制的改革和组织创新，其中，最富意义的是村民自治组织和制度的建设及乡镇与村民委员会关系的调整。1987年11月全国人大常委会通过的《村民委员会组织法(试行)》明确规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。”1998年通过的新的《村民委员会组织法》对此再次予以确认。由此确立了“乡政村治”或“乡村分治”的新的治理体系。按照新的治理体系的设计，乡镇作为国家农村基层政权，依法行政；村民委员会作为村民自治组织，依法自治。乡(镇)村之间在法律上不再是行政上的上下级和直接的“领导关系”，而是“指导关系”。“乡政村治”体制不仅重新构造了农村基层的行政组织与管理体系，也力图重新划定国家权力与社会权力、农村基层政府与农村基层自治组织的权力边界。从而为乡村社会的自我组织和管理提供一定的社会和政治空间，也为大陆农民的经济自主和政治民主提供制度和组织框架。
然而，无论对农村基层的乡镇政府来说还是对农民来说，“乡政村治”体制无疑是一个全新的构造，也是一种新的基层行政体制和新的乡村社会组织方式，乡镇政府及农民自身都面临着行为调适的问题。新体制一方面要求乡镇政府从传统的对乡村社会事务及农民生产和生活的全面而直接的干预和行政命令式的管理中解脱出来，在尊重和维护村民自治及村民自治组织的相对独立性和自主权的前提下依法行政；另一方面也要求村民及村民自治组织在尊重政府权威，履行法定义务的前提下依法自治。经过十多年的改组和重建，到90年代末，“乡政村治”体制在组织制度上已经基本建立起来，村民自治也有相当的进展。但是，从全国范围来看，“乡政村治”的运作并没有完全达到预期的目标，村民自治的实践与法律的规定和人们的期望仍有相当大的距离。尤其是人民公社解体的过程也是农村基层组织的重建、重组和分化的过程，村社区出现并逐渐形成村民自治组织--村民委员会、社区党组织--村党支部(党总支或党委)和村社区合作经济组织等三大组织系列并存的局面，加之原有的“群众组织”或“人民团体”如共产主义青年团(共青团)和妇女联合会(妇联)以及新生的社会组织如复兴的家族和宗教组织及其它民间社团等，农村基层社会的组织关系更加复杂化，各种组织之间的磨擦和矛盾也由此演生出来。
三村民自治组织：村民委员会
在日常生活中，人们常常在不同意义上使用“村民委员会”这一概念。其一是指“村民自治组织”，即法律意义上的村民群众性自治组织；其二是“基层行政或准行政单位”，在这一意义上村民委员会相当于“行政村”，农民和基层干部习惯称之为“村”；其三，“村民委员会”常常仅仅是指村民自治组织的“村民委员会”的管理机构，即由村委会主任、副主任和委员组成的“村民委员会”，人们习惯简称为“村委会”。由于不同的人们在不同的场合所指的“村民委员会”可能并不相同，给人们对村民委员会的理解和交流带来一定的困难。从一般意义上来说，作为一种群众性组织并不一定限定于特定的地域，更不是一定要包容该地域全部的人群，它也可能是跨地域的人们的自由组合和结社。然而，大陆的村民委员会作基层群众性自治组织从一开始就是基于一定的地域划分组建的，也是基于行政管理的便利和需要建立起来的，村民委员会的组建更多的是上级党政部们的行为，村民们并没有自由选择的余地。正许正因为如此，基层干部和普通村民大都把村民委员会组织视为过去的行政意义上的“村”或“大队”。
1987年制定的《村民委员会组织法(试行)》曾规定：“村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治的原则设立。村民委员会一般设在自然村；几个自然村可以联合设立村民委员会；大的自然村可以设立几个村民委员会。”但在实践中除云南、广西等少数省区一度以自然村为主建立村民委员会之外，目前大陆农村的村民委员会一般是以原生产大队为基础，由若干自然村联合组建的。村民委员会下设若干村民小组，有的乡村把“村民小组”称之为“社”(如甘肃、四川、山东等)，有的则称之为“小村”(如广东万丰村)。村民小组一般以人民公社时期的生产小队和自然村为基础建立。由于各地自然及人文条件不同，村民委员会的人口、面积及组织设置也不尽相同。一般来说，村民委员会的人口大约在1000--3000人之间，但有些人口较少的村仅有村民300-400人，而人口较多的村多达8000-9000人，个别村多达上万人。据1995年调查，湖北省全省3.28万个村民委员会平均面积5.67平方公里，辖306户，1240人。由于鄂西山区地广稀，村民委员会面积较大，平均每个村7.74平方公里，比全省平均面积大38.7％(中共湖北省委组织部，湖北省农村社会经济调查队，1995年)。江西省调查的300个村中，有的小村仅116户，400人(南昌市的热心村)，有的村人口有5317人(南昌县的洲头村)；有的村仅设3个村民小组(景德镇市仙槎村)，有的设有28个村民小组(萍乡市东阳村)。(黎明中，1995年12月)。还有一些省份的村在村民委员会与村民小组之间还设有“片”或“联组”等中间组织，一个“片”和“联组”管若干村民小组，设一“片长”或“联组组长”，不过存在这样的设置的村极少。
1987年11月制定的《村民委员会组织法(试行)》和1998年11月颁布的正式的《村民委员会组织法》都规定村民委员会设立村民会议作为村民自治组织的权力机关。村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约；讨论和决定涉及全村村民利益的问题；审议村民委员会的工作报告并评议村民委员会成员的工作；村民委员会向村民会议负责并报告工作。不少地方常常把村民会议称为“村民大会”或“群众大会”。依据上述法律，“村民会议由本村十八周岁以上的村民组成。”1987年的法律同时也规定，村民会议可以由本村十八周岁的村民参加，也可以由每户派代表参加。1998年的法明确地规定“召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过(第十七条)。”在此，两部法律实际上规定了村民会议的两种组成形式，这也是人们通常所说的“全体村民大会”和“户主会议”或“户代表会议”。
在不少人看来，户主会议的存在与村民自治的直接民主精神不尽一致，但是，这一作法却受到乡村基层干部的欢迎，也得到村民们的认可。不少村民表示，“自己很忙，没有时间参加会议，一家派个代表够了！”不少村民还认为“一户一个代表就能代表全家”。而看来基层干部则认为，“全村村民会议开不起来，召开户主会议比召开全体村民大会要容易些。”显然，承认户主会议作为村民会议的一种形式一方面是基于农民分散，流动性增大，村民会议难以组织的状况，同时也与目前农村依然沿续和保持着相当浓厚的家庭本位的意识和传统有关，尤其在广大的内陆乡村，“‘当家的’的作主”仍是不少村民有意或无意的选择。
虽然户主会议的作法大大减少了与会人员的数量，也降低了召开会议的难度，但是，即便如此，在农村相当多的地方不仅村民大会难以召开，户主会议也不易召开。目前村规模多在1000-3000人之间，如果按18周岁以上的村民在全体村民中占60％的比例计算，村民会议的组成人员也在600-1800人之间。全国有2亿农户，按全国100万个村委会计算，平均每村也有200农户，即使召开户主会议，其规模也不少于200人。在此规模上召开会议，不仅活动场所难找，也不便于议事，常常使会议流于形式；加之村民活动分散，外出做工、经商的村民很多，难有统一、集中和固定的闲暇时间；特别是村务繁多，活动频繁的时候，村民会议更是难以组织。有鉴如此，自1982年宪法颁布不久，河北、四川等省一些乡村在建立村民委员会的同时开始成立“村民议事会”、“联户代表会”等议事和决策机构。1987年试行的村民委员会组织法颁布之后，河北、山东、辽宁、黑龙江等地出现了村民选举代表组成的村民代表会议，代行村民会议的职权。1990年9月，国家民政部在《关于在全国农村开展村民自治示范活动的通知》中首次肯定村民代表会议制度，并要求全国各地把建立村民代表会议作为村民自治示范活动的核心内容大力推广。1998年制定的村民委员会组织法正式以法律的形式确认村民代表会议制度。该法律规定，“人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村民委员会召集村民代表开会，讨论决定村民会议授权的事项。村民代表由村民按每五户至十五户推选一人，或者由各村民小组推选若干人。”(第二十一条)从实践来看，各地乡村普遍设立了村民代表会议，村民代表基本上是以村民小组为单位产生，有的是5-10户村民推选；有不少实际上是村民小组长自己在本小组村民中挑选的，如湖北省曾规定，村民代表会议的代表由村民小组长和各村民小组推选；有的地方规定村民代表会议成员除村民小组或村民联户推选的代表之外，还包括村组干部及党员和其它人士，如黑龙江省规定，村民代表会议由村民委员会组成人员、村民小组长和每10户村民选出1名代表组成；河南省规定村民中的各级人民代表大会的代表也是村民代表会议的当然成员。从目前来看，村民代表会议成员一般约40-60名，人口少的村30人左右，人口多的村则有80-90名代表。一些地方在村民代表的选拨中也注意到村民代表的广泛性和权威性，尽可能挑选出作风正派、文化水平较高、有一定威望的村民代表。辽宁省沈阳市五三乡浑河堡村村民代表共有87位，其中群众代表53名，占53.3％；各级在村的人大代表6名，占6％；村办企业负责人11名，占11.1％；村民小组长28名，占28.3％；也有不少村村民代表会议不过是“村组干部党员会议”或“党员干部扩大会议”而已，因为与会成员基本上是村组干部及村内党员，没有或者仅仅邀请几位普通村民参加会议。在山东、甘肃及湖北一些地方的村民代表会议的调查中，我们发现，一些村“村民代表会议就是召开村委会时让几位组长参加，或者召开党员大会。”当然，没有村民代表及村民代表会议的设置，或者有名无实，“一年到头根本不召开会议”的也为数不少。
村民会议或村民代表会议是法定的村内权力和村务决策机构。但是，对于绝大多数乡村来说，自80年代以来，村民会议或村民大会极少召开，至多是每三年一次的村委会换届选举时才召开一次。在一些制度比较健全的村，村民代表会议召开次数相对较多，但每年也只有2-4次。村内常规的决策及管理机构是村民委员会(村委会)。按照1998年的《村民委员会组织法》，“村民委员会由主任、副主任和委员共三至七人组成。村民委员会成员中，妇女应当有适当的名额，多民族村民居住的村应当有人数较少的民族的成员。”(第九条)从实践来看，村委会成员大多为5-7人，其中，主任1人，副主任1任，委员3-5人。委员的职位分别是会计，民兵连长(或营长)，妇联主任，有的还有出纳、文书及人民调解委员等。妇联主任通常都是由一名女性担任，当然也曾出现由男性成员担任的例子。
依据《村民委员会组织法》的规定，村民委员会根据需要可以设立人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会。村民委员会成员可以兼任下属委员会的成员。人口少的村的村民委员会也可以不设下属委员会。实践中，不少村在村民委员会下设有上述委员会，但这仅仅是名义而已，因为除了由村民委员会成员兼任的各委员会的负责人之外通常并没有更多的成员。村民委员会成员通常一人身兼数职。尽管他们的分工比较明确，但是，在具体工作中常常是“分工不分家”，相互协助、“齐抓共管”是经常的事。村民小组作为村民委员会的下级组织，其组织简单，不少地方村民小组仅有1名组长，组长由小组村民选举产生；有的经济较为发达的村民小组可能另设一位会计和一位出纳分管财务。对于绝大多数村民小组的干部来说，他们的主要职责是完成村委会交办的各项事务，年终之后在村委会领取一定的报酬和补贴。虽然村民小组长职位不高，但他们直接与村民打交道，是村委会与村民沟通的关键环节，如果没有村民小组长的支持和协助，村委会的工作是难以开展的，因此，村委会对村民小组长的人选也是非常重视的。
按照村民委员会组织法的规定，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。”“村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。”(第十一条)其实，对于农民来说，选举并不是新鲜的事。在人民公社时期，他们也参加过社队及其它形式的选举。从80年代初开始，有些乡村在建立村民委员会的过程中也参照过去的经验和作法进行了村委会干部的选举。1987年的村民委员会组织法颁布后，大陆各地村民委员会的选举才有全国性法规和统一的规范。1988年6月《村民委员会组织法(试行)》正式实施以后，各省市自治区的乡村陆续进行了村民委员会的选举和换届选举，至1998年，不少地方已经进行了4-5次村委会的换届选举工作。
从目前来看，村民委员会的选举一般有如下几个步骤：
(1)建立村委会选举领导机构，通常叫做“村选举委员会”，由3-5名成员组成。新的组织法要求其成员由村民会议或各村民小组推选的产生，但实际做法各地不尽相同。有的是村民会议或村民代表会议选举的；有的则是由村党员干部会议上选定的，或者由村支部和原村委会确定的；有的是由上级乡镇党委或选举委员会确定的；有的则直接由村支部领导。不少地方“为了保证党的领导”通常要求村支部书记作为或被选为选举委员会的成员，并由书记任组长或主任，领导选举委员会的工作。在村委会换届选举之时，各省、市、自治区、县市及乡镇都设立了相应的村委会换届选举领导机构，各村选举委员会实际上是各级选举领导组织系统的一部分，直接在上级乡镇选举委员会的领导下工作。村选举委员会的主要工作是宣传学习有关法规和贯彻上级的精神；登记、审查和公布选民名单；确定选举的具体办法；组织候选人的提名并召开选举大会以及整理选举材料等。
(2)初步候选人提名。从全国来看，初步候选人的提名方式一般有几种方式：A.选民联合提名，大多数省市自治区规定10人以上的选民联名可以提出候选人；也有少数地方规定5位以上村民可以联名提名，如黑龙江、福建和陕西等；也有的要求20位选民才能联名提出候选人，如宁夏回族自治区；B.村民小组提名，绝大多数地方村委会候选人由村民小组提出，在村民及村组干部看来，以村民小组为单位提名便于组织讨论，推选的候选人也能更好地代表各个不同的村民小组的利益和意见。选名联合提名通常也是在各村民小组中提出的。C.村支部及其它村社区组织如村企业组织、共青团、妇联等提名；D.选民自荐，各地都允许选民自荐，但迄今为止，选名自荐的极少，自荐者通常也是为了竞选村委会主任一职。此外，有少数地方也允许选民个人单独推荐其他人选；还有的上级乡镇党委和政府也在选举中提出自己的候选人，不过，这一做法不仅村民们反感，也不符合新的村民委员会组织法，是明令禁止的。
(3)正式候选人的确定。按照村民委员会组织法关于村委会差额选举的要求，“候选人的名额应当多于应选名额。”各地地方性法规通常要求村委会主任和副主任正式候选人应比应选名额多1人，村民委员会委员候选人比应选名额多2-3名。但在实践中，初步候选人人数常常远远超过正式候选人的名额。如吉林省梨树县梨树乡老壕村在1995年村委会的选举中，全村1723名选名第一轮提出初步候选人149人，其中村委会主任候选人25人，副主任候选人29人，委员候选人95名。这些候选人占全村选民总数的8.6％，其中主任、副主任和委员的应选人数与候选人数之间的比例分别是1:25、1:29、1:19(王仲田，“尊重农民意愿，探索民主选举”，《中国农村政治稳定与发展》，张厚安、徐勇主笔，武汉出版社，1995年11月第1085页)。为此，各地通常采取不同的方式对初步候选人进行筛选以确定正式候选人。最普遍的方法是召开村民小组会议或村民代表会议对初步候选人进行协商，最后由村选举委员会或领导小组根据多数人的意见确定，或通过投票的方式确定；有少数地方是通过预选的方式，由全体选民投票确定。但乡村干部们普遍认为“这种方式比较复杂，麻烦，难以组织”，不赞成这种方式；也有的地方由村支部或村组干部党员会议甚至上级乡镇党委和政府来确定正式候选人。正式候选人确定后由村选举领导小组张榜公布，择日进行选举。
(4)投票选举。各地村村委会选举投票大都要召开全村选民大会，称之为“选举大会”。这一方面是为了在短时间内集中组织投票，也是使选举有一种庄重而热烈的气氛。但是召开选民大会并非易事。从理论上说，村委会选举是涉及全体村民利益的重大事情，选民本应积极参加，其实不然，有少数地方选举竞争激烈，选民参与的确比较涌跃，但相当多的地方选民对选举反应较为冷淡。有的村民称自已忙，不愿意参加选举，而不少村民则认为“选举不过是走走过场，其实谁上谁下早定了。”然而上级通常要求村委会选举中选民参选率达到80－90％以上的比例，参选率的高低不仅是被看成选举民主程度的指标，也被看成是乡村干部的组织及工作能力的反映，同时，法律规定选举中选民过半数参选方有效，乡村干部也非常担心选民参选人数达不到合法选举的要求。为此，选举日之时，乡村党政干部不得不投入全部的精力组织和动员选民参加选举投票，有的不得不采取软硬兼施的办法，如对不参加选举投票者给予增加一个义务工(约5-10元人民币)的惩罚，出席会议参加投票者则给予相应的物质奖励。也许因动员全体选民参加投票过于艰难，有的地方便采取召开选民代表会议、户主大会等办法进行投票。如青海省大通县290个村(牧)民委员会在1992年的换届选举中，有192个村采取了户派代表选举，占66％。(中国基层政权建设研究会，1994，P36)虽然在一些地方不允许这一做法，但“只要没有好事者去闹，上级也就睁只眼闭只眼不去管它了”。
选举大会通常是在村办小学进行的，在大多数乡村，也只有小学的场地和设施才能为召开数百人的大会提供起码的条件。选举大会由村选举领导小组或村支部主持。在简短的大会致词及程序和纪律的说明之后，选民们开始投票。由于选举涉及到村委会主任、副主任和委员三个层次，为了使落选的村委会主任和副主任有可机会参与次一级的副主任及委员的选举，有的地方采取三次投票的方式，即先选主任，落选者列入副主任人选，再进行副主任的选举投票，最后将落选者列入委员名单，进行委员的投票；有的地方采取两次投票的方式，或者是先选主任和副主任，再选委员，或者是先选委员，再在委员中选举主任和副主任；由于上述两种方式都“比较麻烦”，大多数地方便采取较为简便的办法，即只是进行一次投票，将主任、副主任和委员列入一张选票，一次选举产生。为了避免落选的主任和副主任候选人有可能参加委员的选举，有的在选票上是把村委会主任和副主任候选人同时列为委员的候选人进行选举。在选举投票过程中，选民除投自己的票外，也可受其他选民的委托代为投票。依据各地规定，选民最多可接受其他三位选民的委托投3张选票。委托投票制度主要是便于不能与会的选民投票，提高参选比例，但实际投票中时常会发现一个选民投数张以致数十张选票。为了便于不便到会人员的投票，通常还设有流动票箱，由选举工作人员手持票箱上门收集选票。虽然各地都要求在选民投票过程中秘密划票，有些地方为此专门设立秘密划票间，但是选民们通常并不十分在意是否应该秘密划票，他们似乎仍习惯于公开划票，在划票时三五成群地讨论是常见的和普遍的现象。选举投票完毕，通常是当场清票和公开计票。按规定，选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。大多数地方选票统计完毕后经选举领导小组及乡镇选举委员会确认后当场公布结果，有的地方还当场向当选人员颁发当选证。至此，选举结束，新的一届村委会宣告成立。
虽然目前各地村民委员会的选举方式和步骤大同小异，但有些地方在具体的做法上也有不少探索和创造，其中颇有影响的有吉林梨县的“海选”和四川达川市的“公推公选”。吉林梨树县的“海选”的特点是首先在提名和确定候选人时不划框框，不定调子，把候选人的提名权完全交给村民，由村民广泛提名，然后按得票多少排列初步候选人的名单；第二步是通过预选的方式由全体选民或选民代表投票确定正式候选人；正式候选人确定之后到正式选举投票之前，召开全体村民或村民代表参加的竞选大会，所有正式候选人向村民发表演说并接受村民的提问，最后召开选举大会，由选民秘密投票选举村委会成员。达川市的“公推公选”也强调选民公开提出村委会成员候选人、通过预选确定正式候选人及正式候选人向选民发表演说和公开竞选等做法，但是与梨树的“海选”不同的是，他们不太赞成“大海捞针”式的选民广泛提名及召开选民大会确定正式候选人的办法，而是主要以村民小组为单位提名及召开选民代表会议确定正式候选人，从而缩小提名的范围并减少预选组织的困难。由于这两种办法都得到国家有关部门及有关人士的赞赏和肯定，他们的经验受到传媒的宣传和推广。然而，相当多的乡村干部对此的反应并不热烈，原因不仅是因为“这些做法工作量大，组织困难”，更重要的是“不好把握，弄不好容易出乱子。”迄今为止，不少人对“竞选”仍是心有余悸，一些乡镇干部也担心竞选上台的村委会成员“不合作”，“难以领导”。当然，在实际生活中，乡镇党委和政府对村及村民的领导不仅仅是依靠村委会干部及村委会这一组织形式，更主要的是透过村社区的中国共产党的基层组织对农村基层社会进行调控的。
四社区经济组织：村合作经济组织
村民委员会是在政社分开的过程中重新组建的。政社分开的目的不过是将政治和政权组织及其功能从人民公社中剥离出来，使人民公社重新成为单纯的农民群众的集体或合作经济组织。从村社区一级来看，村民委员会作村民群众自治组织，不过是一种社会政治组织，至多是承担村社区原有的生产大队的“政”的功能，村民委员会建立后，仍需要一定的组织形式以承担原生产大队农民集体或合作经济的经营和管理职能。因此，中央要求各要在政社分开的改革中应保留和重建农村社区的合作经济组织。1983年的中央1号文件指出：“人民公社原来的基本核算单位即生产队或大队，在实行联产承包后，有的以统一经营为主，有的以分户经营为主，它们仍然是劳动群众集体所有制的合作经济，它们的管理机构还必须按照国家的计划指导安排某些生产项目，保证完成交售任务，管理集体的土地等基本生产资料和其他公共财产，为社员提供各种服务。为了经营好土地，这种地区性的合作经济组织是必要的，其名称、规模和管理机构的设置由群众民主决定。”1984年的中央1号文件更进一步明确指出：“为了完善统一经营和分散经营相结合的体制，一般应设置以土地公有为基础的地区性合作经济组织，这种组织可以叫农业合作社、经济联合社或群众选定的其他名称，要以村(大队或联队)为范围设置，也可以生产队为单位设置，可以同村民委员会分立，也要以一套班子两块牌子。”在这以后，各地农村相继在村及村以下挂牌建立合作社。这类合作社当时统称为地区性或地域性合作经济组织，以后以改称为社区或社区性合作经济组织，或乡村合作组织。
从乡村合作组织的设置来看，绝大多数是以村或村民小组为单位组建的，只有少数地方以乡镇为单位设立联合社，这与人民公社时期以公社作为主体单位明显不同。随着时间的推移，以村社区为单位的合作经济组织的数量日益增多，而以村民小组为单位设置的合作经济组织开始减少。据1994年的资料，大陆共有农村社区合作经济组织207.24万个，其中村组一级的基层社有138万个，村社一级的有66.57万个，乡镇一级的联合社2.67万个(李惠安，1994年)。同1990年相比，村民小组为单位设置的合作经济组织减少了1.9万个(1990年为139.9万个)，以村为单位设置的增加了17.17万个(1990年为49.4万个)，增加了34.7％。这一变动主要是因为在人民公社时期，生产大队已经形成相对完整的生产和生活管理体系，多数大队的农田水利、电力、道路、学校等公共设施已初具规模，有些还兴办了一些社队企业，具有一定的经济实力，这使以此为基础的村有一定的经济基础和条件以承担统一经营的职能。而大多数地方生产小队即现在的村民小组不仅规模较小，经济实力也有限，难以承担社区经济的组织和服务功能。更重要的是，在社区经济组织的建设中，各地普遍要求以村为范围建立社区经济组织以管理村社区的土地和集体资产，以便更好地发挥统一经营、统一管理和统一服务的“统”的功能。
事实上，村社区合作经济组织的建立的目的也是为了“维护和壮大集体经济”，发展社会主义的公有制。中央到地方各级一再反复强调，家庭联产承包不是“分田单干”，更不是实行私有制，“我国农业必须坚持社会主义农业集体化的道路，公有制长期不变，生产责任制长期不变。”社区合作经济组织的存在一方面为社区集体经济提供了组织的载体，另一方面也希望以此把农民家庭承包分散经营与社区集体统一经营结合起来，“把家庭承包这种经营方式引入集体经济，形成以家庭联产承包为主，统分结合的双层经营的体制，使农户有了生产营自主权，又坚持了土地等基本生产资料公有制和必要的统一经营。”中央把这种“统分结合的双层经营体制”作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度，并要求各地长期坚持下去。从目前乡村社区合作经济组织的运营来看，村合作经济组织一般承担土地管理，包括土地承包分配和调整，农田基本建设，有的还经营一部分土地；公有财产的管理及代征各种税收和完成定购任务；为农户提供各种服务及兴办和管理集体企业等职能。有部分集体经济实力较强的村，村社区合作经济向农民和农户提供产前、产中和产后较为广泛的服务，但是，相当数量的村社区合作经济组织集体经济力量薄弱，统一服务的功能有限。据农业部合作经济指导司对全国240个县1233个村的调查，全国村(社)办企业的发展极不平衡，1990年，所调查的村(社)中，55.5％的村(社)没有集体企业(张晓山，1996年，第96页)。这意味过半数的村集体统一经营主要是管理集体的土地，村民与村集体经济组织的关系仅仅是表现在与农民及农户的承包与发包关系上，而农民及农户也只是通过土地的承包关系被纳入社区集体经济组织之中。虽然在理论上、政策上和法律上我们通常把农民分散经营与集体统一经营的双层体制解释为“集体经济的组织形式”，农民的承包经营也被看成是集体经济组织的一个经营层次，但是，在不少农民和乡村干部心目中，农民的分散经营并不是“集体”或“集体经济”的范畴。在他们看来，“集体经济”仅仅是由集体统一经营、统一核算，并可以直接支配其利润和收益的经济形式，而农民和农户承包的责任田则是由农民自己自主经营和管理的，尽管产权是集体的，但经营权以转让给农民和农户了，按照国家的政策，农民承包的土地经营权已经从十五年延长至三十年不变，事实上由农民长期经营和占有，非特殊情况不得改变，致使不少村民认为“承包地属于自己的”，而有不少乡村干部从来也不把农民的家庭经营和生产看成是集体的一部分，而视为农户家庭和农民个人的私事。如果从双层经营的角度看，农民已经被组织到集体经济和集体经济组织之中，然而从农民和农户的分散经营的角度看，农民依然是无组织和分散的。这也正是不少地方干部抱怨“改革之后农民太分散”，“无组织”，应壮大集体经济以把农民重新组织起来的重要原因。
按照中央的有关政策，村社区合作经济组织可以同村民委员会分设，也可以一套班子两块牌子。从实践来看，大多数村都是村社区合作经济组织与村民委员会两块牌子，一班人马，交叉任职。其原因不仅是由于国家政策的规定，也是因为现实生活中村民委员会与村社区合作经济组织存在着功能上的交叉和重合。按照《村民委员会组织法》的规定，村民委员会“办理本村的公共事务和公益事业”，“承担本村生产的服务和协调工作”，“依照法律规定，管理属于村农民集体所有的土地和其他财产”。《中华人民共和国土地管理法》更明确地规定，集体所有的土地依照法律属于村农民集体所有，由村农业生产合作社等农业集体经济组织或者村民委员会经营管理。”村民委员会与村社区合作经济组织功能的重合及范围的一致使两者难以分开。而且，两者合二为一还可以减少村干部的职数和人员，从而减少村民的经济负担，这也是村民们欢迎的。然而从“政社分开”的目标来看，村社区的经济组织与社会政治组织分开的初始目标并没有达到，不少村村社区合作经济组织有名无实，其功能完全由村民委员会承担，事实上又重新回复到“政经不分，以政代企(经)”的状态。以致于相当数量的村民和乡村干部只知有“村”(村民委员会)，不知有“社”(社区合作经济组织)。
村社区的“政经(企)不分”不仅表现为村民委员会代行了村社区经济组织的职能，也出现不少“以经(企)代政”的情形。在一些社区集体经济发达的村，村社区非农产业尤其是村办企业发达，社区合作经济组织的组织形式是村企业和公司组织。在这些村，部分或大部分甚至全体村民都在村办公司和企业就业，村社区高度的企业化。有的村村民已经不再按照传统的依地域划分村民小组，而是以企业、部门来划分。村办企业和公司代行了村民委员会的职责，进而使村民委员会“有名无实”，成为“一个空牌子”。
在此值得注意的是，在乡村实际生活中，村社区合作经济组织的具体形式是多种多样的，大多数是基于地域即以村社区为单位形成和组建的。90年代以来，一种新的集体经济组织形式--股份合作经济组织迅速发展起来。股份合作经济有的是基于地域形成的社区股份合作经济，有的则不以地域和村民身份为依据，而以协作意愿为依据建立起来的。从而有可能突破传统的地域和血缘关系及村民委员会的社区范围，进而成为与村民委员会等社区社会政治组织相分离的经济组织形式。此外，乡村个体和私营经济的存在和发展及一些专门的经济协会的出现也给农村经济及经济组织的独立带来希望。当然，在目前乡村社会中，基于地域建立起来的社区合作和集体经济组织依然是最为主要的农民的经济组织形式，至少在土地的承包过程中，大陆农民与之存在直接的经济和组织上的联系。
五基层政党组织：村党支部(总支或党委)
现今的大陆农村基层除中国共产党的组织之外并不存在其它政党组织，一些民主党派的活动及其组织主要限于城市。从历史上看，中国共产党历来十分重视党的基层组织的建设，习惯把党的基层组织称之为“党在社会基层组织中的战斗堡垒”，视之为“党的全部工作和战斗力的基础”。为了加强党的领导和组织基础，在民主革命时期，中国共产党就采取了“支部建在连上”的做法。革命胜利后，在广大的农村则实行“把支部建在村上”。按照党章的规定，“凡是有正式党员三人以上的，都应成立党的基层组织。”农村各村普遍建立了党的基层组织。据统计，目前全国有340万个中国共产党的基层组织，5800万名党员，其中农村基层党组织和党员分别占37％和47％。(《党建研究》，1998年第2期， |