财政紧缺是当前我国地方政府运行中的普遍现象，尤其是国家粮棉产区的农业县市，地方财政更加困难，出现了“农业大县、财政穷县、收入低县”的不正常现象，已经严重影响和制约着我国农业和农村社会经济的发展。那么，造成农业县市财政困境的深层原因是什么？农业县市如何才能摆脱目前的财政窘迫状态，这是当前急需研究和解决的问题。

        1据有关材料，我国目前3000多个县市中，财政赤字的县市已过半数。[1]这些县市除“老、少、边”区外，主要集中在湖北、湖南和安徽等国家粮棉主产区。1992年安徽省70%的县市财政为赤字。[2]湖北产粮大县无一不是财政穷县。1993年湖北荆门市财政赤字7000多万元，1994年新税制实行后，地方财政收入将由2.1亿元下降到1.1亿元，财政赤字更加严重。[3]农业县市的乡镇政府大都也是财政亏空，有的甚至负债累累。1995年初对湖北某农业乡调查表明，该乡仅下设的4个办事处就负债120万元，其中一个办事处欠债60多万元。

        财政是国家政权赖以存在和正常运转的基础。农业县市的财政困难直接影响政府的正常运转，损害政府功能并加剧农村社会的矛盾。这些县市的财政是典型的“吃饭财政”，财政的绝大部分用于行政事业费开支，1991年，湖北“粮食状员”襄阳县，财政中用于“吃饭”的部分高达89.2％，显然无力投资于经济及其他公益事业的建设。[4]有不少市县地方财政“保吃饭”就有困难，以致拖欠干部职工及国家教师的工资。为了缓解财政压力，一些地方允许部门自筹部分工资和奖金，这又为一些部门以权谋私大开方便之门。不少部门乘机乱收费、乱罚款、乱摊派，致使部门利益膨胀，不正之风蔓延。而这一切最终的结果是加重农民的负担，恶化农村干群关系。近些年来农村各种“白条子”、“绿条子”不断翻新，农民的各种摊派有禁不止，农民负担居高不下，在相当程度上是地方政府向农民转嫁财政负担的产物和表现。

        农业县市的财政困难不仅造成农业县市政府功能失调，而且加剧了地方与中央及地方政府之间的矛盾。从农业县市与中央的关系来看，迫于财政压力及地方利益的流失，农业县市一方面竭力争取中央政策及物资上的支持和扶助，另一方面又从本地区利益出发，抵制和抗拒中央的某些政策。这在当前最突出地反映在农业县市与中央政府在发展农业问题上的矛盾。在我们国家，农业是国民经济的基础，也是社会政治稳定的基础。加强和发展农业是党和国家反复强调的大政方针。农业县市有良好的农业资源，承担着保障国家农产品有效供给的重任。然而，“近年来，中央领导同志一次又一次地强调农业的基础地位和重要性，三令五申要坚决落实中央确定的支持农业的各项政策，可是，却总有那么一些地方的干部和部门我行我素，使中央有关政策大打折扣，落实情况很不理想。”[5]其实，这一现象的出现在相当程度上是农业县市地方政府在农业比较利益低的情况下追求自身利益的结果。由于目前农业的比较利益低下，农业难以给地方政府带来较多的产值、利润和财政收入，不仅农民认为“种粮吃亏”，农业县市的政府也认为“抓粮被动”，有的甚至称“农业就是包袱”。于是，不少地方纷纷“弃粮从工”，“弃农从商”。中央强调重视和发展农业，地方政府则口惠而实不至，不仅不投资农业，甚至排农挤农。另一方面，农业县市在财政“保吃饭”就有困难的情况下，也无力投资农业，结果造成农业投资严重不足，农业缺乏后劲，这不仅损害了农业县市农业和农村经济的发展，也损害了国家农业的基础地位及农业发展的宏观目标。农业县市的财政困难还直接加剧了地方政府之间的矛盾。目前我国地方政府财政能力的差别直接体现为地方产业结构的差别：富裕发达地区以工为主，贫穷落后地区以农为主；“工业大县，财政富县；农业大县，财政穷县”，地方政府之间的矛盾突出地表现为农业县市与工业县市的矛盾。长期以来，农业县市为国家及工业发达地区提供了大量必需的农产品，但在工农产品交换中一直处于不利地位。而且，由于在市场经济条件下，农业依然是弱质产业，无论在产品市场的竞争中还是在经济资源的竞争中常常处于软弱和不利地位。这也造成农业地区资源和利益大规模流向工业地区。对此，农业县市已经表现出强烈的不满并采取措施阻止地方利益的外流。最典型的是近几年粮棉供应紧张之时，粮棉产区政府纷纷采取隐瞒粮棉实际产量、封锁粮棉交易市场、禁止粮食流通外调等措施以防止利益流失。这种地方保护主义的倾向加剧了地区之间的紧张和冲突，严重地阻碍了我国市场经济的发展，进而也损害了农业县市自身社会经济的发展。

        2政府财政困难直接表现为财政收支失衡及较大的财政赤字。这既可能是经济落后、财源贫乏的产物，也可能是财政流失或开支过大的结果。但是，问题在于，经济落后并不必然造成政府的财政赤字，一个低收入的政府可以用低水平的开支维持财政的盈余。为什么我国地方政府尽管财政收入很少但财政开支却与日俱增，始终压缩不下来？在经济相对落后的条件下，农业县市的财政紧缺可以说是一个常态，为什么改革之后的财政困难却比改革之前要突出得多？尤其是虽然我国各级地方政府普遍面临较大的财政需求和压力，然而，农业县市的财政困难却更为严重？况且目前国家粮棉生产区的县市一般经济条件较好，农业经济发达。其粮棉生产支撑着国民经济的半壁江山，但他们却同经济落后的“老、少、边”区的县市一样，陷入财政赤字的窘境之中，并出现“工业大县、财政富县、农业大县，财政穷县”的状况。如此等等表明，我国农业县市财政困难有其更深层和复杂的原因。

        其实，我国农业县市财政困难是政府功能与财政能力矛盾的表现。我国是一个发展中国

        家，经济基础薄弱，政府财源贫乏，这在农业县市尤为突出。但与此同时，我国建国后就选择了一条快速工业化的赶超发展战略，政府在现代化进程中处于主导地位，政府行为大量介入社会公共事务和经济事务，这使得政府财政一直处于紧张状态。不过，改革之前我国实行高度集中的计划经济体制，在中央与地方关系上实行中央的高度集权。地方政府在很大程度上只不过是中央政府的派出机构和执行机构，其功能主要是贯彻中央的政策并据中央的授权处理地方事务。在财政上，改革前基本上维系着统收统支的财政体制，一切收入都经国库上交中央，由中央向地方拨付所需开支。因此，地方政府的地位不高，功能有限，在财政上也依赖中央政府，这使得地方政府财政问题上的矛盾并不十分突出，尤其是地方政府财政依赖中央拨付，地方政府之间的差别不大。而且，在传统体制下，地方政府既无权力，又无财力独立发展地方经济，事实也无需对此承担责任，这在相当程度上减轻了发展经济对地方财政的需求和压力。但是，这使地方政府丧失了发展经济的经济动力和能力，压抑了地方政府的主动性和创造性，阻碍了地方及整个国民经济的发展。正因如此，80年代改革一开始就以放权让利的形式出现。中央政府将直接组织和管理国民经济的责任和权力大部分下放给企业和地方政府，同时也让渡相应的利益。反映在财政体制上，中央政府放弃了财政上的统收统支，走上了地方财政包干的道路，由此，地方政府的独立性和自主权明显增大。地方政府不再仅仅是中央的派出机构，而已成为直接组织国民经济的实体，并成为发展地方经济的推动者和主导者。随着地方政府责任增大、或能突出，地方政府的财政需求和压力日益增大，政府功能与财政能力的矛盾也迅速凸现出来。另一方面，在财政包干的体制下，地方经济的发展与政府财政收入的联系更加密切，地方经济的快速发展可以给当地政府带来更大的收益。这有助于激励地方政府努力发展地方经济，但地方经济发展水平的差异必然导致地方政府财政能力的差别。这正是80年代以来我国地方政府财政状况自趋不平衡的直接原因。因此，从一定意义上说，当前农业县市财政问题突出及地方政府财政能力不平衡是改革的产物，具有一定的必然性和合理性。

        不过，我国地方政府财政能力的差别直接体现为地方产业结构的差别，以致出现“工业大县、财政富县、农业大县，财政穷县”的局面，并非仅仅是经济发展水平的高低可以解释的。事实上，我国农业和农村地区发展缓慢本身与重工轻农的发展战略有关，农业县市与工业县市非均衡发展及财政能力的差别实质上是工农产业结构和工农利益结构不平衡的集中表现。建国后，我国采取了重工业优先发展的发展战略。由于工业极其落后，工业化所需的巨额资金只能主要依靠农业的积累和“农民的贡赋”。据估计，建国后30年通过农产品价格剪刀差的方式就从农业获取了8000亿元的资金。[6]正是依靠这些积累，我国在一个不大长的时期就初步建立了一个比较完整的工业体系。但是，这种重工轻农的战略也造成农业和农民利益大量流失，尤其是为了最大限度地从农业吸纳资金并保证这些资金流向工业，国家采取了统购统销制度、严密的身份户籍制度及农村人民公社制度，抑制了农民流动并造成城乡隔绝，这一切都严重制约和阻碍了农业和农村的发展，使工农两大产业及工业地区和农村地区发展严重失衡。80年代农村及整个国民经济体制改革对传统的发展战略作了相当程度的调整。迄今为止，我国工业偏斜发展及农业积累支持工业的格局仍没有从根本上改变。80年代中后期开始，一度缩小的工农产品价格剪刀差重新拉大，农业和农村资源和资金大量流向城市和工业地区。仅1993年，农村资金通过财政、金融渠道净流出约814.5亿元，其中通过金融渠道净流出185.5亿元，所占比重为22.8％，通过财政渠道净流出629亿元，所占比重为77.2％。[7]近几年国家虽然采取了一系列政策措施扶持农业地区的粮棉生产，但粮棉价格的提高赶不上生产成本的增长，国家政策性好处相当一部分被随之而来的生产资料价格猛涨所抵消。粮棉生产是农业县市的主业，也是地方财政的基本来源，但是，由于农业比较利益低下，加之不尽合理的财税体制和粮棉调运政策，粮棉生产并不能给农业县市地方政府带来较多的财政收益，反而生产越多、商品量越大、财政包袱越重。据测算，产粮县每调出1亿公斤粮食，直接和间接的财政补贴达860万元。湖北荆州地区粮食交换和调拨每年流失4亿元之巨、相当于财政收入的70％。[8]截止1992年，湖北省累计发生粮食亏损54.48亿元，除1992年以前已处理5.28亿元外，尚净挂帐49.2亿元。襄阳县挂帐达1.82亿元，仅支付利息每年就达2000多万元。[9]地方财政收入绝大部分被粮食亏损所“吃”掉。在棉花经营中，目前依然实行严格的计划定价、计划调拨，在财务上实行“一条鞭”管理，其巨额利润全部上缴，地方财政得不到利益补偿；棉花的计税价格不合理，过高的农业税基数又使地方财政上交的包袱越背越重。这一切使农业县市的利益大量外流，严重制约着农业和农村地区的发展，也从根本上削弱了农业县市的财政能力。

        不仅如此，财政问题本身就是政治问题。目前我国农业县市财政困难与国家政治和行政体制改革滞后，政府机构膨胀，财务管理不善有直接的关联。同其他各级政府一样，农业县市政府人员严重超编，机构膨胀，使财政不堪重负。与此同时，政府行为缺乏严格的规范，财务管理不善，财政流失和不合理的损耗相当严重。安徽省一位县长就尖锐地指出：“农村中的财政资金跑、冒、滴、漏和贪、占、吃、喝、铺张浪费现象尤为突出。基层公款大吃大喝久禁不止，愈演愈烈，有的村一年吃喝招待款达万余元。据此推算，全县仅此一项一年铺张浪费就达千万余元。”[10]湖北某镇1990一1992年镇机关收入仅32万余元（包括上级补助10万元），而招待费开支就达14.2万元，占收入的45％。这使得本来就相当紧缺的财政更加困难。

        由此不难看出，我国农业县市财政的困境有其深刻的历史背景和社会政治经济根源。从根本上说，农业县市的财政困境是农业困境的反映，它是我国特殊的现代化背景及发展战略、以及不合理的体制和政策造成的。在此条件下，农业县市的农业资源优势变成发展的劣势，良好的经济资源变成包袱，出现“农业大县、工业小县、财政穷县”的不正常局面。

        3财政赤字意味财政收支失衡。农业县市要摆脱目触财政因境无疑应从收与支两头着手，即开源节流。通过发展地方经济，扩大财源，并厉行节约，减少财政流失，但是，如前所述，农业县市的财政困境在相当程度上是宏观发展战略及现行的体制和政策造成的。因此，农业县市要走出财政困境不仅需要自身的努力，而且要求宏观发展战略的调整及体制的改革和政策的创新。从目前来看，至少应采取如下措施：

        首先，实行“以农支工”到“以工哺农”的战略转变，从根本上改变农业及农村在国民经济发展中的不利地位，为农业县市农业和农村经济的发展及财政积累创造适宜的外部环境。建国后实行依靠农业积累发展工业的战略是必要的，对于我国工业的发展，维护经济乃至政治独立作出了不可磨灭的贡献。然而，现在的形势已发生了根本性变化。国家的工业体系已经建立起来。工农业产值结构已由建国初期的30：70发展到现在的70：30左右，工业的自我积累和自我发展能力已经具备，不应继续从农业和农村吸纳资金。而且，在市场经济条件下，农业承担着更大的市场风险和自然风险，迫切需要国家宏观政策的保护。为此，必须调整国民经济发展战略，从农业哺育工业向工业反哺农业转变。从目前来看，国家财力难以承受和完成这一转变，但在近期至少应做到不挖农业来补工业，或者大体上做到国家对农业的取予平衡。这就要求缩小工农产品价格剪刀差，实现工农产品的平等交换。从政策选择来看，一方面对农产品实行价格保护，建立粮食保护价格制度，另一方面对农业生产资料予以适当的限制。特别是在市场机制不完善的情况下，农业生产资料市场的行政干预和政策限制是必要的。这有助于保护农业和农民的利益，避免农业地区资金的流失。在对农业保护的同时，国家应增大农业投入，对农业和农村利益过度流失予以补偿，并增强农业发展后劲。应该调整基本建设投资、财政预算内资金、信贷资金结构。宁肯暂时少上几个工业项目，也要保证农业发展资金的投入。在确保农业持续稳定发展的前提下，安排整个国民经济的发展规模和速度，安排工农业两大产业资金投放的比例。在当前，对于不合理的价格政策以及粮棉产区在粮棉生产、收购、管理和调运中出现的政策性亏损予以补偿。粮食产区现存的粮食亏损应予以挂帐停息，逐步豁免，应增大粮棉产区地方税

        收的留成比例，并在金融、信贷、外贸和物资供应等方面对粮棉产区实行优惠政策。只有切实改善农业和农村在国民经济发展中的地位，使农业和农民利益不再流失，才能真正促进农业和农村的发展，增强农业县市自我积累、自我发展的能力。

        其次，大力发展地方经济，广辟财源，增强财政能力。经济决定财政，只有经济发展，才能财源充足。尤其是在改革后的今天，农业县市的地方财政不可能依赖中央，只能自力更生，通过发展地方经济，增强自身的财政实力。在现行条件下，农业经济对财政支持能力很弱，农业县市必须加快地方工业，尤其是乡镇企业的发展。不过，由于农业县市承担着保障国家粮棉供应的责任，工业的发展不能以牺牲农业为代价。否则，既破坏了本地农业资源优势，又损害国家农业发展的目标。农业县市的工业发展方向应是立足于农业资源，大力发展粮棉加工业，实现农产品约深度开发，提高农产品的价值增值。在此方面，国家应在产业政策方面予以支持和指导。一方面，国家对粮棉主产区兴办粮棉及其他食品加工业要放宽限制，并在立项、审批、技术和资金投人等方面给予支持和扶植。另一方面，对沿海工业发达地区和城市兴办农产品加工企业或扩大规模进行限制，并推动非粮棉产区粮棉及食品加工业向粮棉主产区转移，或与之联营。这有助于增强农业县市的工业基础及财政积累能力。在发展工业的同时，农业县市应在稳定粮棉生产的基础上大力调整种植业结构，走“两高一优”的发展农业的道路，实行种养加相结合，产加

        销一条龙，贸工农一体化。从而实现工业和农业协调发展，提高农产品的综合经济效益。

        最后，农业县市应加快政府机构改革进程，精简机构，厉行节约，加强财政管理，减少财政流失。当前应抓住全国地方机构改革之机，撤销不必要的行政机构，裁减人员。县以下“两无三靠”的单位（即机构人员无编制、经费无来源，靠收费、摊派和罚款），通过自收自支来维持的机构应坚决撤销，对业务相似的部门予以合并，这将大大减轻地方政府的财政负担。同时，应严格规范政府行为，健全财务制度，杜绝铺张浪费。

        总之，通过自身的努力和宏观政策的调整，开源节流，农业县市才可能走出财政的困境。

        （原载〈华中师范大学学报（哲学社会科学版）〉，1995年第6期）

        [1]马洪、孙尚清主笔：《经济白皮书：1994一1995中国经济形势与展望》，中国发展出版社1995年4月版，第21页。

        [2]陆于修：《粮食产区发展粮食生产面临的症结问题与若干对策》，载《农村经济与社会》1994年第5期，第26页。

        [3]何木生：《关于当前农村经济的几个政策问题和建议》，载《中国农村经济》1994年第8期，第50页。

        [4]欧阳旭初：《对产粮大县财源建设的思考》，载《农村经济与社会》1994年第3期，第24页。

        [5]陈吉元：“跳出农业抓农业——为发展农业创造适宜的外部环境”，《中国农村经济》1995年第期，第4页。

        [6]发展研究所综合课题组：〈改革面临制度创新〉，上海三联书店1988年3月版，第7页。

        [7]中国社会科学院农村发展研究所和国家统计局农村社会统计司农村经济年度分析课题组：《1993年中国农村农村经济发展开展报告——兼析1994年发展趋势》，《中国农村经济》1994年第4期，第7页。

        [8]欧阳旭初：《对产粮大县财源建设的思考》，载《农村经济与社会》1994年第3期，第24页。

        [9]湖北省人民政府研究室：《湖北省粮棉生产区经济发展的调查与思考》，载〈中国农村经济〉1994年第8期，第25页。

        [10]马明业：〈安徽省太和县农业税费改革的调查与思考〉，〈中国农村经济〉，1995年第6期，第45页。

来源：《华中师范大学学报（哲学社会科学版）》，1995年第6期