一、乡村税费与治理的关联及其研究

    本文的研究主要基于两个相互关联的假设：其一是乡村社会的权力结构及治理体系主要是基于税赋（费）关系而形成的，税费的征缴及其利益分配成为乡村社会权力关系和权力结构的基础；其二是乡村税赋（费）关系的变迁也导致乡村治理体系的变化。在这里，税赋（费）并不一定表现为直接的金钱，也时常表现为各种农产品，尤其是在农业为主导的乡村地区，常常表现为粮食的征缴。这种假设也是基于利益及利益关系是一切社会关系、政治关系及权力关系的基础的判断，以及税赋（费）关系是我国国家、农民与集体的基本的利益关系，以税赋（费）为主要内容的利益分配涉及国家与社会、政府与农民、集体与农民以及不同部门和不同农民之间的权益分配这样一个事实。

    其实，在任何社会中，国家“税”（征税）和政府“费”（收费）在形式上都表现为国家和政府对社会资源的吸取及对公民劳动剩余的占有，它首先涉及公民与国家的关系。在农业社会中，农村的税赋首先也表现为国家与农民的关系。这种关系不仅是经济上的，也是政治上的，它内含的政治权力的授受与运用。从国家的角度看，对农民征收税赋表现为国家实施公共管理的成本和所获取的报酬，从农民的角度看，向国家缴纳税赋不仅表明农民作为公民为国家管理及公共权力的运作支付成本和费用，也表明愿意赋予公共权力的公共事务管理权，同时让渡部分权力和利益，服从公共权力的管理。税赋关系成为国家与农民关系的核心问题。而公民的授权及缴纳的税费成为国家、政府及其它公共权力赖以存在的前提和基础。正因如此，恩格斯在对国家及公共权力的讨论中，将“捐税”的出现作为是公共权力及国家产生的一个基本的特征。“为了维持公共权力，就需要公民缴纳费用——捐税。”[2]在这里，公民所提供的不仅是经济的支持，也是政治上及其合法性的支持。

    国家和政府对农村和农民征取税费并不是一件轻易的事，它取决于国家对乡村社会的干预和控制能力，而这种能力也直接受制于管理成本。为了最为经济地收取税费，国家和政府常常不得不依赖乡村组织和个人的支持和协助。这些组织和个人与国家政府之间因税费征缴而形成复杂的委托关系和权力关系。国家对乡村社会的干预和治理的组织和权力体系也因此而建立起来。从当前中国来看，在农村土地的集体所有制条件下，乡村的税费主要是依托村集体组织或村民委员会及村组干部收取或代收的。村级组织及村组干部不仅直接参与税费的收取，还参与利益的分割和分享。农民除了上交国家和政府的税费之外，还要给村集体或村组织上缴费款。国家的税费征收、农民的税赋上交及农民的负担与乡村的集体经济组织及村社区管理组织直接相关。乡村集体经济组织及村社区管理组织是国家与社会及政府与农民之间的组织中介。由此，在税费征缴的基础上形成了国家、村（村委会和村集体）与农民三者密切的利益和权力关系。这也是通常人们所说的“国家、集体与农民”的关系。正是国家、村（村委会及村集体）和农民三者的关系构成乡村社会最基本的经济、社会和政治及权力关系，三者的互动及权利交换也构成了乡村最基本的政治和权力结构。乡村社会的有效治理也取决能否理顺这三者的关系，而乡村治理结构的变迁也将随这三者关系的变化而变化。对此的观察也离不开对税赋征缴及由此引发的复杂的权益关系的深入理解。

    事实上，从税赋、财政及利益分割的角度来理解和解释国家政治及其权力结构和运作一直受到学界的高度重视。不少学者也据此来分析乡村政治及乡村社会的治理。如詹姆斯·C·斯科特(James  C.  Scott)则从租佃和税收的角度分析了农业社会中国家、乡村精英和农民的行为及其相互关系，贫困的小农社会中国家统治和精英行为的合法性基础以及税赋政策对农民及农村社会的影响，以及过度的税赋索取的道德底线和风险。[3]由于农业是食品和粮食的基本来源，国家对农民的税赋索取不仅是金钱，也常常表现为对粮食及农产品的索取。人们对乡村税赋的分析和研究时常集中在粮食的征缴和分配上。如查尔斯·蒂利（Charles  Tilly）就曾从食品征缴和分配的角度对乡村和国家的权力结构进行分析。他甚至认为，“食品征购所采取的方式及其冲突和反应的型式对19世纪及20世纪的国家建设（State  Making）的步骤和进程，以及权力结构产生影响”[4]。税费关系与国家建设及乡村治理的密切关联也受到一些学者对中国乡村治理的历史和现实的分析的支持。杜赞奇在对20世纪初我国华北政权扩张过程的分析中就发现，20世纪中国国家政权建设及国家权力在乡村社会的扩张也主要体现在财政的扩张。[5]张仲礼在对士绅的研究中也“发现了政府和绅士关系中的某些饶有趣味的方面”，这就是士绅的存在及其角色的变化与捐纳制度相关。地方政权中政府依赖于绅士的协助不仅是地方官不十分了解地方上的各种问题，也是因为地方官并没有足够的办事人员和经费来处理所有的政府公务。而19世纪士绅人数不断膨胀尤其是“异途”（通过捐纳而获得功名）绅士的急剧增加更于政府的“财源的渴求”有关。[6]同样，黄宗智也认为，清末民初，地方政府的机构和权力的扩张及国家与自然村的关系的根本性的变动明显地体现为赋税的演变，因为税收是体现国家是国家政权与村庄自身权力结构的重要交接点。地方政权机器的扩张，加重了县政府的开销，从而提高了它们对村庄在赋税方面的要求，加强了国家对乡村社会及村的干预。[7]戴慕珍（Jean  Oi）对当代中国乡村政治的经典研究也是从粮食征购问题展开的。在她看来，农村中的基本问题是农民收益的分割。国家、农民与村的关系也是基于这种利益的分割而形成的。[8]

    显然，无论从历史还是现实来看，在农业社会中，税费或财政的需求常常是国家对乡村社会干预和控制的基本的理由，而乡村社会的权力结构及乡村治理体系在一定意义上说也是基于税费征缴和利益分配而形成的。税费关系是国家与农民及乡村权力结构和治理体系的基础。税费关系的变化也必然引起国家与乡村和农民的关系及乡村治理的变革。因此，税费问题本身并不是单纯的经济问题，它也是政治和政权问题。农村税费改革本身也不是单纯的“费改税”或减轻农民经济负担问题，它的实质内容首先是国家、集体和农民关系的调整。由于在目前的乡村社会中，与农民直接交往的“国家”主要是以乡镇政府及县市政府及其派出机构为代表的，农村税费改革中“国家、集体与农民的关系”不仅表现为国家的中央政府与农民和集体的关系的调整，也直接表现为县市乡（镇）及不同政府部门与村及农民的关系的调整，同时涉及不同层级的政府和不同部门之间的利益和权力重新分配。由此，可以说，税费改革的实施不仅将对乡村社会的权力关系和权力结构产生影响，也将对与此相关整个国家权力系统及乡村治理体系产生影响。这项改革及其影响也成为我们透视和观察乡村社会权力结构和治理体系的变迁一个很好的窗口。

    二、改革前的税费关系及其矛盾和后果

    税费改革之前，农村基本的税费关系可以用农民的话来概括，这就是“交完国家的、留足集体的、剩下的是自己的”。农民的收获在国家、集体与农民之间分配。这种分配的基础是农村现存的产权制度。一方面是国家基于产权的保护即社会公共管理而获取“税收”，另一方面是乡村集体组织基于土地产权的拥有而获取的“费收”，其实质是“地租”。农民在向国家交税的同时也向村集体交“租”（费）。从征纳方式上，农民向国家缴纳的税也常常是通过村集体代收的。当村集体收齐农民上交的税后，统一上交国家，村集体也因此成为纳税单位。如果仅从农民上交的角度看，可以说农民交给国家的税不过是交给集体的租的一部分，或者说是集体从所收的租之中提出一部分上交国家。由此，国家、集体与农民的关系一方面表现为国家与农民、国家与集体的税赋关系，另一方面也表现为农民与集体的租费关系。但这三角关系因村集体的代理而转变成国家与集体的税赋关系和农民与集体的租费关系两层关系。换句话说，仅从农民上交税费的角度看，农民完全可以不与国家发生关系而仅仅与集体发生关系，国家所面对的是集体而非个人，国家无权、也没有要向农民直接收取税费。毕竟农民承包的仅仅是集体的土地，集体也才是真正的产权所有者和纳税者。显然，从形式上看，国家、集体与农民的税费关系是简单而清晰的。

    改革前的乡镇、村（村委会和村集体）与农民之间权力关系事实上也是依上述税费征纳关系的制度安排而建立起来的。这种税费征纳关系也构成现实中的乡镇与村委会及农民的关系。乡镇政府作为国家在农村基层的代表，负责征收国家的税收，村委会作为村集体的代表者而向农民收取集体的“提留”，并协助乡镇政府代收国家的税赋。在税费征缴的同时，乡镇政府通过村委会对农民和乡村社会实施管理。由此形成了现存的乡镇与村委会的权力关系及乡村基本的治理结构。也正因如此，一些学者将村委会和村干部称为国家与农民之间的代理者。而为了保证国家的税费收取，乡镇政府也竭力加强对村委会组织的控制，这也正是村民委员会最终成为“乡镇政府的一条腿”的根本原因。

    一项制度的存在取决于制度本身的效力及其运行成本。按照诺斯的观点，推动制度变迁的行为主体都是追求收益最大化的。制度变迁的成本与收益之比对于促进或推迟制度变迁起着关键作用。只有在预期收益大于预期成本的情形下，行为主体才会去推动直至最终实现制度的变迁。[9]有的学者也据此对我国农村经济制度的变迁进行了分析和解释。如周其仁就将乡村改革及经济制度的变迁看成是中央政府、地方政府、农村社区及农户等不同方面的互动和交易的结果，而国家之所以愿意进行改革也是因为原有的制度费用过高，而新的制度可以带来更大的收益。[10]那么，现在的问题是，中央和地方政府推进农村税费改革的动力何在？是否也是因为现行的制度运行成本较高而必须予以改变呢？或者，新的制度可能比现存的制度带来更大的预期收益呢？显然，在此我们必须分析政府推进税费改革的原因和动力，尤其是要说明现存的制度的实际成本。

    从京山县来看，该县是2000年5月18日被湖北省政府确定为全省农村税费改革的两个试点县之一。其税费改革几乎是与安徽全省范围的税费改革同时进行的。京山县进行税费改革的试点是在中共中央和国务院决定在全国范围内开展农村税费改革试点的，以及湖北省委、省政府也决定在全省选择若干县市进行农村税费改革的试点之际，“京山县委、县政府积极争取、主动请缨”，最后由省市各级政府的批准进行的。[11]从我们的调查来看，京山县之所以愿意进行税费改革，这一方面是“试点可以按有关规定获得数目可观的转移支付和财政上的支持”，另一方面，试点的成就也可以为其他地方的改革探索经验，并成为领导者的政绩。据我们调查，京山获得的国家给予的试点经费就有1800万元，而主持此项试点的原县委书记也升任另一个地级市任常委。从省政府的角度来看，确定京山县为试点也是便于操作并获得成功。因为京山县地处湖北省中部，全县有40万人，14个镇和1个经济开发区，版图面积3520平方公里。与其他县市相比，其面积不大，人口也较少，试点的成本较小。另一方面，该县有平原、山地和丘陵，可以观察税费改革在不同类型地区的效果。当然更重要的是因为京山“有良好的经济基础”。1983年成为全国第一批商品粮基地县，1991年定为全国生态农业示范县，成为全国仅有的两个生态农业试点县之一。尤其是“乡村债务和农民负担较轻，矛盾较少”，便于改革的顺利进行。因此，经过京山县与省政府的协商，最终确定为改革的试点县。经过半年的准备，全县的税费改革工作从2001年元月起全面展开。2001年4月，根据国务院办公厅《关于2001年农村税费改革试点工作有关问题的通知》（国办发[2001]28号），湖北省决定暂缓在全省范围内实施税费改革，但仍批准京山县和五峰两县继续进行税费改革的试点。迄今，京山县的税费改革工作已经进行了一年之久。

    如果仅此而言，京山县作为湖北省税费改革的试点不过是京山县和湖北省政府协商的结果。而这种选择似乎也仅仅是一种政府行为或个人的选择，甚至是领导人利益和政绩的考虑，与现存的制度本身的优劣无关。实际上，从我们调查来看，京山县的税费改革并不是单纯的政府行为，也不仅仅是少数领导人利益的追求和个人的选择。事实上，推动中央和地方政府进行税费改革的动力来源于多重的压力，其中，最为根本的政治的和财政的压力，而这种压力恰恰根源于现存的税费制度内在的矛盾。

    京山县在下发的《农村税费改革试点方案培训材料》上就这样描述现实中的税费状况：80年代以来，农民负担问题日趋沉重。50年代，农村的分配关系较为简单，农业税几乎就是农民为国家作贡献的唯一形式。1958年，农业税税率是15.5%，到现在，农业税率从法律上讲仍是15.5%，实际税率只有3%左右，但农民的负担却不仅不减轻，反而越来越沉重。其根本原因是法定农业税率虽然降下来了，但各种形式、名目的乱收费、乱摊派、乱罚款不断出台。除农业税，农业特产税等国家税法规定的税种外，又有了乡统筹，村提留，还有各种诸如办水、办电、修路架桥、建校办厂等等摊派集资，以及由政府部门设立的各种专门面向农民收取的行政事业性收费，更有许多说不清道不白，没鼻没眼的负担，统统压到农民身上。费重税轻、以费挤税，已成为农村的普遍现象。民谣中“一税轻、二费重、三费四费无底洞”就是真实写照。据一些地方的统计，向农民伸手收费的部门多达几十个，项目更是难以数计，而收取的钱却又大部分用在了乡村机构日益臃肿、人员日益膨胀的人吃马喂上，加上一些乡村干部公款吃喝，铺张浪费之风日甚，引起农民群众的强烈不满，朱总理谓之“不堪重负，民怨沸腾”。为了维持庞大的政府开支，应付越来越难收上来的税费，乡村政府又不得不用更多的人去收税收费，恶性循环，愈演愈烈。虽然从80年代末开始，虽然中央三令五申要求减轻农民负担，但遗憾的是，中央的决心，上面的苦心，却难敌下面的用心，农民负担问题别说是治本，连治标也做不到。农民负担“红头文件”管不住，行政手段也用得差不多了，农村难以为继的现状迫使中央痛下决心，实行税费改革。[12]

    应该说，上述的描述是真实的。它揭示了现实生活中乡村税费关系的基本特征及其状态。这最为突出地表现税费关系混乱。农民除上交国家的“税”和村集体的“租”（村提留）之外，事实上还承担着县市乡镇及各部门形形色色的费，以及各种各样的集资摊派和罚款。国家、集体与农民简单的租税关系变得异常复杂。与此相适应的，国家、集体与农民的权力关系也变得混乱不堪。尤其是一旦地方及基层政府可以不遵守国家的法令而自行收费，不同的部门和单位也可以自行其是向农民收费，且中央无力控制之时，这不仅表明国家的意志和行为本身的分裂，陷入严重的地方化和部门化。另一方面，也表明政府及其各部门的利益和权力扩张而失去控制，其直接的后果就是加剧社会的矛盾和混乱。因为，一旦政府部门可以在合法税收之外向农民任意收费、滥施权力，也就破坏了农村现存的基本的产权关系、分配关系及权力关系，政府自身也从产权和秩序的保护者变成了破坏者。因此，混乱的税费关系也是国家权力关系混乱的反映和表现。一旦税费及权力关系混乱，政府和部门利益在乡村社会无度地扩张，乡村社会的有序治理也就变得不可能了。事实上，不少研究就已经指出，在中国历史上，政府的财政渴求及利益扩张往往失去节制，从而加重农民的负担，进而引起人们的不满和反抗，造成社会的不稳定和乡村社会政治的衰败。如杜赞奇就指出20世纪初华北政权过度的财政索取加剧了乡村社会的矛盾，国家权力扩张及对乡村社会加强控制的过程同时也是政权基础的破坏、乡村社会衰败及失控的过程，进而出现了国家“政权的内卷化”现象。[13]在此，我们看到，税费关系的混乱及政府利益的扩张常常是乡村治理混乱的根本原因。

    从京山县来看，农村改革以后乡村治理的状况也是随税费关系混乱、政府利益扩张及农民负担加重而不断恶化的。同其他乡村地区一样，京山县的农民负担也是自1980年代末开始加重。经过治理，到1990年代初，农民负担有所下降，1994年大幅度粮食提价，农民收入增长很快。但是，在农民收入增长的同时，农民负担迅速增加，自1997年开始，粮价持续下滑，农民收入下降，而农民负担却继续加重，至1998年前后农民负担达到最高点。1998年以后，自上而下加大减轻农民负担的力度，农民负担才略有下降。但此后又出现反弹。直到2001年改革前，上级下达到农户的各种收税收费集资提留的经常项目多达20余项（参见表一），而这些还仅仅是“卡内的”有据可查的税费，至于其它“卡外的”及其它“七站八所”的各种收费和罚款等究竟多少，还不清楚。农民负担仍相当沉重。一些乡镇农民负担亩平超过200元。然而，相对于周边县市来说，京山县的农民负担仍是比较轻的。与京山县严李村相邻的天门市石河镇龙王村，农民负担2001年亩平180元，此外还有户头80元，人头80元，合计起来亩平负担近300元，这还是在2000年基数上亩平减少50元的负担额。而与京山同属荆门市的沙洋县，1990年代后期，农民负担普遍超过200元/亩（含共同生产费），人平高达400元以上。如此沉重的负担，以至如有的农民称现在是“交不完国家、留不够地方的，自己也没有剩下的”。

    日益沉重的负担引起农民强烈的不满，也加剧了乡村政府与农民矛盾。从调查来看，农民抗粮抗税行为则日益普遍，与乡村干部和政府的直接冲突也明显增多。从1998到2000年三年来看，农业税年征收率不到75%。[14]到1999年底，京山县全县仅农业税、农业特产税两项仍有尾欠3108.59万元。[15]而此时的全年两税的征收任务仅为3218.31万元，也就是说，近一年的两税任务未能收取。而另据京山县农村税费改革领导小组关于“京山县农村税费改革工作总结”的材料，（2002年2月6日），截止2000年7月底，全县农户欠款达1.27亿。[16]除直接的拖欠和抗拒之外，沉重的负担使农民大量弃耕和外流。据统计，2001年税费改革前，京山县有10多万亩耕地抛荒，占全部耕地面积的10%以上。最高时全县村平抛荒面积已达近20%，少数组已达近50%。[17]曹武镇2000年的抛荒面积曾达到22000亩，接近占全部耕地面积的三分之一（31.4%）；钱场镇2001年年初有抛荒田11233亩，涉及农户1277户，分别占总承包耕地和总农户的17.8%和19.5%。以至于有的人称农村耕地的“大包干”已经变成了“大抛荒”。

    农民的抗税及大量的弃耕和外流的直接后果是减少政府的税费收入。如直到2001年3月，曹武镇仍有14350亩耕地仍无人耕种，“导致百万元的税收任务挂空”。为此，有的地方将未能收取的任务转嫁到其他种田的农民身上，进而进一步加重这些农民的负担，打击农民生产积极性，不堪重负的农民随之不断地加入抗税或逃亡者（外出打工）的行列，乡村社会经济陷入衰败，进而又使政府的财政来源进一步枯竭。为了维持庞大的政府开支及生存，应付越来越难收上来的税费，乡村政府又不得不用更多的人去采取强制措施去收税收费，如此恶性循环，愈演愈烈，不仅加剧了政府与农民的矛盾，也加大了政府税费征收的成本，财政状况也迅速恶化。仅从村级债务来看，截止2000年7月底，全县419个村负债总额达1.8亿元，村平负债42.96万元，债务大的村高达上百万元，其中10万元以下的“轻债村”51个，10万元至50万元的“中等债务村”231个，50万元以上的“重债村”129个。相比较而言，京山县也是荆门所属县区中债务最轻的。据我们调查，沙洋县村级债务村均已超过100万元，钟祥文集镇村均债务达200万元。形成村级债务的原因很多，其中，最为主要的是兴办乡镇企业、“普九”达标、修路办电等一系列达标升级造成的各种借贷款项及利息，约占全部原始村级债务的一半左右。另一部分是源于村级超支特别是村组干部吃喝招待与滥补滥支造成的欠款。此外就是农民拖欠税费形成的村级债务。有些村每年可以收取的税费不足应收款的一半。为了完成任务，村组干部便高息借款以上交任务，进而形成新的债务。显然，农民负担过重不仅加剧了政府与农民的矛盾，增大税费征缴的成本，也使税费来源陷入枯竭，使政府陷入严重的财政和政治的双重危机之中。当任何一个政府流失一个纳税者之时，事实上也就丧失一个公民的支持。一旦地方的基层政府和组织既难以获得财政上或经济上的支持，又难以获得公民政治上的支持之时，其必然的结果是陷入瘫痪和瓦解。可悲的是，这种现象在乡村一些地区开始显现出来。如在京山及相邻的县市调查中，有的农民称时下的“村级名存实亡，乡镇摇摇晃晃，县市好景不长”，而有的县乡干部则称当前是“村也撑（村）不住、镇也镇不住、县也陷（县）下去了、市也就是那么回事（市）了”。这也表明，税费关系的混乱及政府利益的扩张也直接加重农民的负担，引起农民的不满和反抗，进而增大制度运行的成本，威胁基层政府及制度本身的生存。乡村的发展已经走到了这样一个关口：农民不愿继续按原有的方式生活下去，而基层政府和组织也不能按原有的方式继续生存下去了。为了不让历史上政府竭泽而渔、官逼民反的悲剧重演，政策调整和制度创新也就成为唯一的选择。事实上，这正是中央及京山县实行税费改革的内在原因。

    三、减负的政策与制度创新及其限度

    上述的陈述也表明，实行税费改革是因为乡村原有的制度成本和费用已经过于高昂，乡村的有序治理变得不可能了，必须尝试新制度以替代原有的制度。由于现存的乡村社会中的矛盾首先就根源于税费关系的混乱及由此出现的农民负担过重。因此，成功的制度创新首先就要求解决税费关系混乱及农民负担过重的问题。正因如此，各地税费改革的首要内容就是进行税费清理，以减轻农民的负担。京山县将他们税费改革的内容概括为“两个取消、一个逐步取消、两个调整、两项改革”。

    （1）取消乡镇统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。取消现行的乡统筹费（即农村教育事业附加、计划生育、优抚、民兵训练和修建乡村道路建设费）。乡镇统筹后，原由乡镇统筹费开支的乡（镇）、村两级九年制义务教育（即农村教育附加）、计划生育、优抚、民兵训练费，由乡镇政府通过预算安排。修建乡镇村道路所需资金不再固定向农民收取。村级道路建设资金由村民大会民主协商解决，乡镇道路建设资金由乡镇政府负责安排。农村中小学危房改造经费按照分级办学的原则，由县、乡（镇）两级政府统筹安排。取消农村教育集资等专门面向农民征收的乡镇事业性收费和政府性基金、集资后，农村卫生医疗事业费逐步实行有偿服务，县、乡镇政府适当补助。对涉及危害人民生命财产的特大流行性畜禽防疫、血吸虫防治所需经费纳入财政支农专项资金安排，实行县、乡（镇）分级负担。农村水利工程、水费转为经营性收费。（2）取消屠宰税。停止征收屠宰税，原来随屠宰税附征的其他收费项目一律停征。

    （3）逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工。决定用3年时间逐步取消统一规定的劳动积累工和义务工。2001年每个劳动力年承担劳动积累工和义务工最高分别不超过15个和7个，2002年不超过10个和5个，2003年不超过6个和4个，2004年起全部取消。两工取消后，村内进行农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体生产性公益事业所需劳务，实行一事一议，由村民大会民主讨论，按多数人的意见作出决定。村内用工实行上限控制，即每个劳动力年承担劳动积累工为10个。除遇到特大防洪、抢险、抗旱等紧急任务，经县人民政府批准可临时动用农村劳动力外，任何地方和部门都不得无偿动用农村劳动力。

    （4）调整农业税政策。农业税计税土地以农民二轮承包用于农业生产的土地为基础，根据土地的增减变化等实际情况调整确定。全县农业税计税常年产量以1994-1998年5年间农作物的平均产量为依据确定。全县农业税平均税率确定为为6.47%，各镇可根据实际情况确定，但到村、到组、到户最高不超过去7%。农业税计税价格按省政府规定的价格即每公斤1.1元执行。

    （5）调整农业特产税政策。调整农业特产税的征收环节和部分农业特产税税率。除牲畜产品在收购环节征收农业特产税之外，其他8个品种即毛茶、水产品、原木、原竹、生漆、天然树脂、食用菌、贵重食品等只在生产环节征收农业特产税，并相应地调整这些产品的税率；农业特产税据实征收，并实行农业税和农业特产税分开征收，严禁两税重复征收。

    （6）改革村提留征收和使用办法。原农村三项提留不再固定向农民收取而是以农业税附加和农业特产税附加的方式收取。农业税附加比例和农业特产税附加比例最高分别不超过其正税的20%。“两附加”用于解决村干部报酬、五保户供养、办公经费等三项费用，实行财政专户储存，经管部门负责审核监督，乡管村用。

    （7）改革共同生产费征收和使用办法。改革后，原用于抗旱排涝、恢复水毁工程等开支的共同生产费不再固定向农民收取。用于农村抗旱排涝的计量水费、电费和油费，按照“谁收益、谁出钱”的原则，由受益农户据实承担。用于村组恢复水毁工程等开支所需资金纳入一事一议范围。同时，对一事一议筹资范围进行规范。严格管理程序，实行上限控制，即每人每年最高不得超过20元（后改为15元），由筹资村、组使用，并接受农民负担管理部门的监督。

    京山县税费改革的上述内容是根据2000年3月2日《中共中央、国务院关行进行农村税费改革试点工作的通知》的要求确定的。其最重要的措施首先就是税费的归并和精简。税费改革之后，政府面向农民收取的只有“两税”、“两附加”，即农业税、农业特产税、农业税附加、农业特产税附加。从而大大减少了税种，规范了收费，为理顺和明晰国家及政府与农民税赋关系，减轻农民的负担创造条件。

    从实践来看，上述政策调整对于减轻农民负担发挥了一定的作用，税费改革之后农民负担有较大幅度的下降。据统计，2001年税费改革后京山县“两税”、“两附加”总额为6562.46万元，人平158.82元，亩平81.74元。与1999年总负担9087.86万元、人平219.93万元、亩平113.19元相比，全县农民合同内负担2525.4万元，人平减少61元，亩平减少31元，分别下降27.79%。减负幅度最大的镇减幅为56.7%，减幅最小的镇减幅为17.37%。从曹武镇来看，2001年税费改革后，全镇农民负担总额比2000年的减少了87.65万元，减幅达15.6%，如果与此1999年相比，负担总额从620.64（不计共同生产费及其它行政事业性收费）减少了148.01万元，下降了21%。全镇亩平负担67.5元，比1999年的亩平85元减少了17.5元，占20.6%。更为重要的是，由于取消了各种卡外收费，大大减轻了农民承担的合同外的各种负担。据京山县有关部门的估算，农民的实际减负在5000万以上，减幅达40%以上。[18]税费改革基本上做到了“村村减负、组组减负”，农民的名义负担和实际负担额都有相应的减轻。

    上述成绩无疑是应该肯定的。然而，现在的问题是，上述负担额的减少是不是达到了改革和政策本身设定的目标，以及是否真正达到了“根治农民负担过重”的目的呢？更重要的问题还在于，上述的成绩仅仅是一时的改革效应还是有长久制度保障呢？

    从我们的调查来看，至少在京山县，税费改革在减轻农民负担问题上仍是有限度的。农民负担的实际减少与中央及税费改革所设定的目标仍有相当的差距。

    仅从统计上看，上述农民负担的人均数及减幅与实际并不完全相符，实际减幅并没有统计上报的数额高。上述全县人均负担是按年报确定的农业人口数与承担的负担数计算出来的。从年报来看，全县农业人口数为413207人。但由于人口外流以及有部分农民并未承担税费，村实际的农业人口（负担税赋的人口）少于统计年报人口数。据全县的审核，农村实际农业人口为334749人，比县定农业人口数减少78458人，减少18.99%。其中，减少最多的罗店镇实际农业人口减少23767人，减少达35.15%。减少最少的绿林镇，减少676人，减少6.6%。由于人口数减少比例较大，实际人均负担的减幅也小于统计上的人平负担减少额。按县定年报农业人口测算，全县人平“两税”和“两附加”为158.82元，但按村实际上报的农业人口测算，全县人平负担两税两附加应为191.58元，人平提高32.76元。拉加最多的为曹武镇，按县定农业人数测算，全镇人平为181.73元。如果按村实际人口测算，全镇人平为261.10元，人平提高了79.37元。[19]因此，尽管农民负担减轻了，如果不计“卡外的”减幅，“卡内的”实际的减幅并没有统计的数额高。

    另一方面，农业税和农业特产税的计税不准确。按照税费改革的要求，农业税计税土地以农民二轮承包用于农业生产的土地为基础，根据土地的增减变化等实际情况调整确定。全县农业税计税常年产量以1994-1998年5年间农作物的平均产量为依据确定。全县农业税平均税率确定为6.47%，各镇可根据实际情况确定，但到村、到组、到户最高不超过去7%。农业税计税价格按省政府规定的价格即每公斤1.1元执行。显然，在实际的税款分解中，计税面积、计税产量、计税人口及计税价格对农民实际承担的税额有直接的影响。这些指标的偏差必然造成农民承担的税额的偏差。然而，从京山来看，这些指标的确定和计算存在明显的偏差。

    首先，从计税产量来看，据我们调查的调查，为了不超过国家规定农业税不超过常产7%征税的限度，各乡镇上报和确定的常产都比实际产量要高得多，按统计年报测算，全县亩平常年产量达1034.8公斤。尽管在实施过程中按照85%折算，但亩平仍高达879.62公斤，甚至有的镇超过1000多公斤。

    其次，从计税面积来看，因为农民实际耕种土地面积与上报土地面积不符，一般都是少于上报面积，而县市计算的土地应该承担税额时，均是按上报面积来计算，由此出现实际耕地亩平承担的税额高于测算数的问题。从全县来看，乡镇上报实有耕地面积为74.24万亩，比二轮承包耕地面积80.29万亩减少6.05万亩，占二轮承包耕地面积的7.54%。在实有耕地面积中，承担农业税的计税面积为72.88万亩，其中，村已经落实任务面积70.45万亩，抛荒等未落实面积为2.43万亩。上报农业税计税面积与二轮承包面积相比，全县实际减少7.41万亩，占二轮承包耕地面积的9.23%。如果按实际落实的农业税计税面积测算，亩平负担应为88元，比县定亩平负担81.74元增加6.26元。增加最多的为绿林镇，该镇实际耕地面积为9536亩，比统计面积11236亩少2700亩。如按统计人口和面积计算，亩平负担达到113.25元，这远高于全县亩平81.74元的税额，但如果按实际耕地面积计算，亩平负担达到149.10元，亩平比统计数多35.85元，超过全县平均数多67.36元。[20]特别是由于两税任务是县乡按上报面积分解下达到村，为了避免因土地抛荒而出现的税款悬空，有的村便将抛荒田应承担的农业税加到承包田上的办法，从而进一步加重了种田农户的负担。

    最后，从计税价格来看，税费改革执行的农业税计税价格是每公斤1.1元，而这是1996年农产品定价高涨时的价格。1996年之后，农产品（稻谷）的价格就一再下跌，到1999年，稻谷的中等价格每公斤约法0.97元，计税价格比实际价格要高0.13元/公斤。仅此一项，全县农民多负担农业税247.04万元，户平多负担15元。到2001年，稻谷价格已经跌到每公斤0.90元左右，低于计税价格0.20元。进一步加重了农民的负担。

    正是由于指标的确定出现偏差，导致税费改革之后农民实际承担的负担远远超过改革的预期的及统计上的负担数额。不过，造成此种结局的原因并不完全是统计上的或技术上的原因，如历年的年报数的不准确性、人口与耕地面积的变动等等，更重要的是这种定税方式及实施改革者的利益偏差。因为，京山县在税费改革过程中，农民承担的税额并不是自下而上在核实实际产量、耕地面积及市场价格的基础上确定，而是“首先框县乡村的财政需求”，再根据县乡村三级开支和财政的需要，反推出农民亩平应该负担数量，最后由县乡村自上而下分解落实到户的。按照一些县乡干部的解释，“自下而上核实面积、产量太复杂，耗费的时间和精力太大”。其真正的原因在于，如果按真实的耕地面积、常年产量和市场时价计算，所能收取的“两税”和“两附加”将大大减少，县乡村的财政收入也将随之减少，在现有的条件下难以生存！在税费改革及税额确定过程中，农民并没有实质性的参与。其结果是在事关农民收获的分割或税额分配过程中，农民丧失了直接的发言权。政府的自身利益扩张性及主导性再次突现出来，进而左右着税费改革进程并在相当程度上决定着新的制度安排及减轻农民负担的实际效果。由此我们也不能不忧虑，如果新的政策和制度不能有效地约束政府利益的扩张，我们如何能保证税费改革之后农民负担不会出现反弹？

    四、县镇村的利益分配及财政体制的变革

    税费改革不仅旨在重新调整政府与农民之间的利益关系，也直接引发各级政府与组织之间的利益重新分配。尤其是因为税费改革的直接目标就是要求减轻农民的负担，其直接的后果都将是减少政府的税费收入或财政收入。那么，如何分割改革后的收益及由谁在承担改革的成本，也将成为各级政府和组织及不同部门之间争夺的焦点。特别是当所争夺财政收益直接影响甚至决定着组织和机构自身的生存之时，这种利益的争夺也将更加强烈。

    从京山县来看，农民税费的归并及负担的减少直接减少了县镇村的财政来源和收入数量。据京山县有关部门的测算，改革前，全县1999年总财力（包括预算内、预算外财力）为8461.15万元（剔除共同生产费和公积金），其中县镇财力为7297.29；村级财力（公益金、管理费）为1163.87万元。改革后总财力由农业税、农业特产税、农业税附加和农业特产税附加组成，四项合计为6562.46万元。与1999年相比，全县政策内外财力减少达5000多万元，其中，政策内财力减少1898.69万元。对于一个农业县来说，如此巨额的经济和财政收入的减少，无疑将会对政府和组织的财政基础产生重大的影响。特别是在全县不少部门和乡村组织债务累累，入不敷出的情形下，如何才能减少整体财政收入下降中自身所承担的份额，是他们直接关注的问题。有意思的是，对改革后各级政府和组织财政减少的幅度的分析中我们发现，县镇村各级都竭力将改革的成本向下转移，最后的获胜者都是各自相对的上级，而在县镇村三级之中，村级财政收入损失最大。从全县来看，改革之后，县镇财力由农业税和农业特产税组成，两项合计为5475.72万元；村财力由农业税附加和农业特产税附加组成，两项合计为1086.74万元。改革后与改革前相比，全县总财力减少1898.69万元，下降22.44%；村级财力减少77.13万元，下降6.63%。如与2000年相比，总财力减少1562.68万元，其中，县镇财力减少452.79万元，下降7.64%，村级财力减少483.38万元，下降30.78%。[21]

    显然，从统计上看，与用不同年份的同比测算，县镇村不同级别的财力减少幅度不同。如仅从税费改革前后相比，县镇村三级财力减少最多的是村级。2001年与2000年相比村级财力减幅达30.78%，远高于县镇财力的减幅（7.64%）。如果与1999年相比，县镇财力减少幅度大于村级财力的减幅（22.44%比6.63%）。按京山县有关部门的说法，这主要是因为2000年该县采取许多措施减轻农民负担，同时也是对五统和三提的比例挂进行了调整。[22]从曹武镇来看，这种说法部分是正确的。1999不计共同生产费及其它行政事业性收费，曹武镇农民总负担为620.64万，其中，镇财政所有的“五统”为136.24万，村级所有的“三提”为95.76万元。2000年，镇农民负担总额为560.28万元，比上年减少57.1万。镇“五统”为104.75万，“三提”为127.25万。同1999年相比，2000年的五项统筹减少了31.49万元，而村级提留则增加了31.49万元。这说明2000年与1999年相比，不仅农民负担总额减少了，而且在“三提五统”中增加了村级收入的份额，改变了过去的“三提五统的倒挂问题”，在一定程度上解决了村级收入过低的问题。然而，这一状况并没有维持多久。2001年税费改革后，村级收入再次大幅度减少。如果将两税正税总额396.86万元与2000年除三提之外的税费总额433.03万元比较，实际仅减少了36.17万元，而属于村级所有的两附加与2000年的三提比较则减少了47.88万元，比镇的减少额要多11.71万元。村级财力的减少幅度远远高于镇财力的减少幅度。尤其是按照税费改革的精神，乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府基金、集资以及屠宰税等等本来说是属于应取消之列。如果真正按规定废止上述税费，镇级所收取两税额本来应大幅度减少。但实际上，减少更多的是村级的收入。显而易见，在税费改革中，县和镇为保自己的利益而以减少和牺牲村的收入为代价。在改革后的县镇与村的利益分配中，村级组织最终成为也是失利者，也是改革成本的主要承担者。按照一些乡村干部的说法，“板子仍是打在村的屁股上”。在此，政府，尤其是上级政府的利益再次呈现出刚性。

    不过，县镇虽然在与村的利益争夺之中占优势，但并没有彻底解决改革后的利益分配问题，因为，县与镇之间的利益分割依然存在。为此，税费改革之中，县与镇也需要重新划定自己的利益边界，从而引发了县镇财政体制的变革。同全国其它一些乡村地区一样，京山县的乡镇财政也是20世纪80年代中期建立起来的。1984年3月，京山改革人民公社体制，恢复区乡建制，全县设12个区公所、1个镇，下辖61个乡（镇）。实行“大区小乡制”。在改制的过程中，各乡镇也建立了相对独立的乡镇财政。自乡镇财政建立之后，乡镇的财政管理体制发生过多次的变化。其中，税费改革之前就有六次大的变革（参见表）。不过，有些核心内容是没有变化的。其一是以“核定收支基数”为前提，帐由县算，钱由县管，事由乡镇办；其二是“收入上交，支出下拨”（仅1994年设立乡镇金库直接解库运行一年多）。[23]乡镇财政事实上由县直接决定。乡镇有财无库。镇政府组织的财政收入因无金库不能就地入库和划解，当月收入全额上缴县财政，县财政次月再按预算进行资金下拔，钱由镇收，不能直接用。显然，这是一种财权集中于县的管理体制。这种体制造成乡镇“事权”与“财权”严重脱节，“财权在县、事权在镇，财政有限，事权无边”。这种体制一直为乡镇所不满，不仅影响了乡镇政府理财的积极性，也引发了县镇之间的矛盾。随着税费改革的进展，县镇财政大幅度减少，县镇之间的矛盾更加突出。对县政府来说，它希望乡镇更多地承担更多“事权”及财政支出，从而减轻自身的财政压力，而乡镇则要求县政府下放更多的财权，以维持自己的生存。在县镇财政紧缺的状况下，乡镇也强烈要求“利益共享、风险共担、分配相对合理、均衡”。如果说在原有的体制下县政府对一些部门及事权的控制可以获得相应的收入的话，税费改革的实施将可能切断部门收费的渠道，对一些部门即事权的控制变得更加得不偿失了。下放这些部门及相应的事权和财权无疑是一种理性的选择。也正因如此，税费改革过程中，县政府决定下放一些无利可图的部门，并给予乡镇一定的财政权，对县镇的财政分配体制进行调整。根据京山县镇财政体制改革的方案，改革后的镇财政体制的基本模式是：“划分范围，分级分税，分块核算，定死基数、金库结算，自求平衡，递增上缴（递减补贴），超收全留，欠收自补，一定三年”。划分范围是重新划定镇财政收入和支出的范围，并按照分税制的原则对县镇财政收入类型和比例进行划分，进一步明确各自的收入来源和支出类型。分块核算是要求各镇比照县直单位条块管理的模式，分单位核定收支。根据一定的基数确定各镇的上交或补贴数额。国税部门以1999年增值税实际完成数（25%部分及上划返还部分）为基数；地税部门以1999年实际完成的各种税收为底数，剔除屠宰税、固定资产投资方向调节税后为基数；财政部门以1999年实际完成数为底数。支出则以1999年决算数为底数，增加农村税费改革后县核定的农村各种专项资金作为支出基数。各镇经过核定收支、确定基数以后，按经济实力强弱分类核定上缴递增、补贴递减两个层次。完成上缴任务后，超收部分全留，欠收部分自补。凡是完不成县级及县以上上划收入任务的，欠上划部分由县财政直接从镇财政体制结算中扣缴。各乡镇设立金库，由有关商业银行设在各镇的办事机构代理具体业务。所有财税征收部门应取消收入过渡账户，收入由金库直接分解，日清日结，及时上划。镇级收入留在本地金库，所有的镇财政支出直接通过镇金库支付。此项财政体制从2001年1月1日起执行一定三年，一年一结算。

    从上述财政体制的内容来看，其基本特征是财政的包干制。按一些干部的说法就是“分灶吃饭，自求平衡，自负盈亏”。这种改革无疑会增强乡镇聚财理财的积极性，有助于“事权”与“财权”的统一。不过，在事权与财权的划分中，县镇之间依然存在明显的分歧。乡镇认为县向乡镇转嫁包袱，将一些无利可图的部门下放给镇，而牢牢控制一些“有权有利”的部门。不仅如此，由于实行“收支两条线”，镇的各项税收首先是划解上交，同时规定，镇在完成上缴任务后，超收部分全留，欠收部分自补。凡是完不成县级及县以上上划收入任务的，欠上划部分由县财政直接从镇财政体制结算中扣缴。县对镇事实上拥有较大的决定权和控制权。

    其实，从调查来看，京山县的县镇财政体制的变革主要的并不是实行财政包干制，也不是县赋予镇较多的财政收入和较大的财政自主权。更重大的变化的和最深刻的变化实际上是乡镇政府财政来源和基础的变化。这一变化直接源于税费改革中对农村税费的精简和归并。在税费改革之前，乡镇的财政来源不外四个方面：其一是农民的税费；其二是国家的转移支付；其三是乡镇企业上交利润，最后是各种借款。从京山县来看，由于乡镇企业不发达，国家的转移支付较少，乡镇的财政主要来源于农民的各种税费。特别是由于合法的税收分成难以维持政府的开支，乡镇政府及政府部门不得不依赖收费来维持。一旦收费也不能维持的话，便转向各种借贷来维持。因此，乡镇政府事实上已经变成了一种“收费政府”和“债务政府”，在相当程度上依靠各种收费和借贷来维持[24]。税费改革以后，对农民承担的负担和税费进行清理和规范的实际上也是对乡镇政府的财政来源进行规范。从此，乡镇政府的财政来源主要是农业税和农业特产税的分成及上级的转移支付，而村的收入则是由农业税附加和农业特产税附加构成。这种变化的深刻意义还在于，税费改革之后，镇村不再依靠各种收费和摊派作为自己的财政基础，而只能来源于合法的税收及分成。这无疑是乡镇财政体制上的历史性变革，它重建了乡镇政府的财政基础，也推动了乡村公共财政体制的建设。

    五、财政压力下的机构改革及其偏差

    农村税费的规范和政府财政基础的转换从两个方面给乡镇政府的产生了影响：一方面是直接减少了目前的财政收入，另一方面是也减少了未来税外收费的机会。它意味着政府不再能靠各种收费和摊派维持自己的生存，也大大加剧了政府的财政收支矛盾。这种“减其收入、断其财路”的措施无疑是对政府机构和人员的自我膨胀的有效的约束。从实践来看，京山县税费改革后，镇村的财政收入均大幅度减少（尤其是税外收费减少），机构运转困难。改革后全县财力总缺口达4500多万元，其中镇级财力缺口2500多万元，村级财力缺口650万元左右，农村义务教育经费缺口达850万，还有3488万元的普九债务需要分年偿还。据统计，2001年镇级财力平均缺口近100万元。全县两附加共计1086.74万元，村平2.64万元。按村平开支4.5万元计算，村平财力缺口达1.86万元。[25]对于早以是债务累累的镇村来说，税费改革后的财政来源减少无疑是雪上加霜，严重的财政缺也迫使政府走上精简机构和人员的道路。

    京山县的机构改革也是根据省市机构改革的有关精神，按照先乡镇后县直、先党政机关后事业单位的方式的进行。首先是撤并乡镇村组。按湖北省关于乡村体制改革的要求，全省乡镇平均人口为4.5万人，面积200平方公里。县市管理幅度为9-13个乡镇。除神农架林区等特殊情况外，山区县市乡镇平均规模一般不少于3.5万人；丘陵县市乡镇平均规模一般不少于4.5万人；平原县市乡镇平均规模一般在5万人以上。全省村民委员会标准总体上控制在村平人口为2200人以上，面积8平方公里以上。乡镇管理幅度一般为20个村左右。京山县对所辖镇村进行了调整和撤并。撤销了马店、杨丰两个镇，66个管理区，清退自聘人员83名。全县精简行政村5个，精简村民小组343个，精简村组干部1692人，村组干部精简率达到32.3%。调整教育布局，县原有中小学校350所，现已撤并176所，占50%，精简各类教育职工1521人，精简率为21%。通过机构和人员的精简，以减轻农民负担。如绿林镇将原来的17个行政村合并成14个，村民小组由88个合并成48个，村组干部由170