1996年底，湖北省黄梅县棉花收购过程中出现了违反国家棉花收购政策的问题，此事受到新闻舆论界的尖锐批评，在社会上引起了强烈反响。最近，我们对此进行了调查研究。根据调查，我们认为，问题的关键并不在于黄梅县棉花收购是否存在违反国家政策的现象，而是应该认真分析这种现象得以出现的原因及其所反映的深层次的矛盾，从而采取措施，从根本上缓解和消除这些矛盾，避免此类事件的再度发生。一、企业擅自购棉的直接动因

        黄梅县是湖北省的农业大县，棉花是农民收入的基本来源，也是县域经济的重要支柱及地方财政和国家税收的主要来源。仅县棉纺总厂就有纱锭5.5万枚，职工2450多人，年产纱绒1000余吨，1995年上交税收1300余万元，成为该县的利税大户。全县地方财政的20％以上来自棉花加工业。1996年新棉收购期间，黄梅县一些棉纺企业以略高于供销社的棉花收购价格向棉农购棉，因而违反了国家棉花统一定价、由供销社统一收购和统一销售的政策，并因此受到多家新闻传媒及国家有关部门的批评。对于此事，黄梅县委、县政府和湖北省政府及相关部门高度重视，已经采取措施对违反政策的行为予以纠正。但是，我们调查发现、对企业自购棉花的行为，不仅普通农民及农村基层干部有看法，而且相当一部分上级干部持有不同的看法，对国家现行的棉花购销政策提出批评。那么，他们的理由何在？为什么国家三令五申严厉要求执行棉花统购统销政策，而一些地方有禁不止，敢冒风险擅自购销棉花呢？从黄梅县的调查来看：

        第一，黄梅县作为产棉大县，在完成国家计划任务之后有相当数量的余棉存在。如该县孔垄镇1996年上交国家皮棉任务2300吨，农民余棉约有1500吨；该镇的五里村，国家皮棉任务60吨，农民尚有存棉50吨。农民手中有大量的余棉，必然要寻求销售渠道，也为棉纺企业购棉提供了市场。

        第－，按现行的棉花购销政策，棉纺企业的原料棉花主要由供销社按计划调拨，但国家计划调拨的原棉远远不能满足企业的需求。如黄梅县棉纺总厂年需原棉1万吨，国家年计划调拨量仅3000吨左右，缺口7000吨，致使企业处于吃不饱的状态，停工待料的现象时有发生。企业现有的生产能力无法充分发挥，迫使企业到市场上寻求原棉来源。

        第三，国家计划调拨的棉花价格过高，企业难以承受。以“131”级皮棉为例，按国家规定，1994年县供销社收购价为12980元／吨，1995年为16240元／吨，增长25.1％；而销售价在1994年为14708元／吨，1995年涨至19830元／吨，涨幅为34.9％，每吨涨价359O元，远远高于市场价。按县棉纺总厂年需原棉1万吨计算，全年涨价因素便使成本增加3590万元，这使企业不堪重负。为了降低成本、减少亏损，企业不惜违反政策到市场上自行购棉。

        第四，供销社向农民购棉方式不当，棉农不愿售棉。在黄梅县的一些地方，供销社购棉不是采取户卖户结、现金交易的方式，而是委托村民委员会代为收购，户卖村结。村委会通常是在扣除农民各种提留上交之后才可能将余钱返还农民。这种做法虽然给供销社收棉和结算带来方便，也便于村委会收缴农民的各种赋税，却直接损害棉农的利益。加之在棉花收购中存在压级压价、缺斤短两的现象，更引起农民的不满，农民不愿向供销社及代收点售棉。当一些企业以同级棉花高于供销社每斤收购价0.20元的价格收购棉花，且现卖现结，当场兑付现金时，自然吸引了大批棉农售棉，以致于工厂收购棉花热气腾腾、生意兴隆，而供销社的棉花收购站冷冷清清，几家高兴，一家愁。

        显然，黄梅县一些企业私购棉花是多重压力的结果，也是企业基于自身利益及企业生存和发展的需要的合乎逻辑的选择。这一违反政策的不合理行为本身具有相当的合理性。其实，问题并不仅仅是企业行为与供销社的利益及国家棉花购销政策存在直接的冲突和矛盾，而是在这个问题的表象背后隐含着更为复杂的利益关系及深刻的利益冲突和矛盾。

        二、问题的表象及深层矛盾

        黄梅县棉花收购问题直接表现为企业违反国家政策，私自购棉进而与供销社的利益发生冲突。其实，这一问题从根本上反映了国家与地方、城市与乡村、工人与农民和不同地区及不同部门之间复杂的利益关系及其矛盾和冲突，也反映出在传统计划经济向市场经济转轨过程中，国家、地方、企业及农民和不同部门的利益有待调整，行为亟待规范。

        首先，中央利益与地方利益的矛盾。任何地方政府都有双重的职责，一方面必须维护国家整体利益，严格执行国家的宏观政策和法律；另一方面，必须致力于地方社会经济的发展。由于棉花生产及棉纺企业在县域经济及地方财政中占有举足轻重的地位，黄梅县政府理所当然会予以大力支持和保护。但是，按照现行的棉花收购价格及计划调拨方式，棉花购销政策不利于棉产区地方经济的发展及地方企业的利益，进而也直接损害地方政府的利益。面对国家利益与地方利益的冲突，我们在强调地方应尊重和维护国家利益的同时，是不是也应承认并维护地方正当的权益呢？这是调查中人们普遍提出来的问题。

        其次，地方之间、城乡之间及国家与农民之间的利益矛盾。国家棉花统购统销政策旨在保障国家棉花供销市场的稳定，这也是国家宏观调控的基本功用。但是，在棉产区看来，按照现行的购销政策，棉花的统购统销是以压低棉产区的棉花需求及其收购价格为代价来保障棉销区企业的原料供应。其政策的利益导向是向棉销区及国营棉纺企业倾斜，而这些棉纺企业主要集中在城市及非棉花主产区，因而也是直接维护城市、企业、工人及棉销区的利益。对于棉产区及棉农来说，每交售一份棉花定购任务即是作一份贡献、流失一份利益，势必会引起棉花产区及农民的不满。因而，在调查中不少人就提出，国家政策让棉产区及棉农作贡献的同时，由谁来保护棉农的利益和棉产区的利益呢？

        第三，国家利益部门化的问题。在我国现行体制下，国家宏观政策是由特定的部门贯彻执行的，有的政策本身就是某些部门提出和制定的。这些部门在制订和贯彻国家政策时自觉不自觉地渗入了部门利益，从而使国家利益出现比较严重的部门化倾向（亦是部门利益国家化倾向）。在调查中发现，人们对现行棉花购销政策的不满主要在于供销社的棉花购销差价过大，涨幅过高。供销社坐收棉花转手就可获取高额的“政策利润”，而这种政策利益又以棉纺企业的“政策性亏损”为代价。对此，不少人质问，供销社究竟是为了国家整体利益还是追求自身的部门利益？进而对国家棉花购销政策的合法性产生怀疑。

        第四，棉纺企业的困境。社会主义市场经济体制的基本要求是使企业成为自主经营、自负盈亏的市场主体，政府的基本职责应是为企业生产和经营活动创造公平合理的制度环境。但是，棉花统购统销政策的实施却使企业处于半计划、半市场的难堪境地。棉纺企业的原棉供应受制于计划调拨，而企业的生产和销售则面向变化莫测的市场。企业不仅要承担市场的风险，而且要背负计划的政策性亏损。人们不禁要问，在计划与市场的夹缝之中如何才能“搞活企业”？在走向市场经济的今天保留统购统销政策的理由何在？

        第五，地方保护主义问题。80年代改革以来，一些地方因地方利益的扩张出现比较严重的地方保护主义倾向，这是致使中央权威流失、宏观调控乏力及政策执行不力的重要原因。在黄梅县棉花收购问题上，人们批评所指的也是地方政府政策执行不力及地方保护主义。然而，现在的问题是，在现行的政企不分的体制下，政府与企业的利益息息相关，形成一种相互依赖、共存共荣的亲密关系，在此情形下，我们如何能避免政府对所属企业给予“父爱主义”的关心、支持和保护呢？而且，面对不断增大的财政需求及财政紧缺的压力，地方政府又怎么会不想方设法去扶持、支持和保护那些作为基本财源的“利税大户”呢？尤其是在目前政府功能缺乏严格而科学规范的情形下，政府的一切也“以经济建设为中心”，经济产值、利润、税收等指标成为衡量地方各级政府及其负责人政绩的首要标准，因此，很难避免各级地方政府及其负责人为了地方的利益及自己的政绩出现在经济上和政治上的短期行为，以及对国家政策的“各取所需”。

        三、利益的规范与政策调整

        由此看来，黄梅县棉花收购中出现违反国家政策的现象并非是企业或政府某些领导人个人的行为，更不是用，“政策观念不强”、“一国家意识淡薄”等主观过失能够解释的。它是多重利益矛盾和冲突的产物，也暴露出在从计划经济向市场经济转轨的过程中我国某些经济政策及经济体制存在明显的缺陷。解决问题的根本出路并不在于去追究相关部门及其负责人的过失和责任，而在于进一步推进国家经济体制和政治体制改革，重新规范和调整国家与地方、政府与企业、国家和农民及不同地区和不同部门之间的利益关系，并在此基础上进行政策调整和制度创新。

        首先，调整现行的棉花统购统销政策。棉花作为关系国计民生的重要产品，是国家出口创汇及国家财政收入的重要来源。纺织工业又是我国传统的支柱产业，全国目前有棉纺企业2.5万家，年生产能力为4200万纱绽，居世界第一位。近年来；纺织工业以总产值约占工业总产值的15％，出口创汇额约占全国出口额的30％，成为我国最大行业和出口创汇的主要来源，也是劳动力就业的主要行业。为了保证纺织工业的生产、保证出口创汇和国家财政收入以及政治和社会的稳定，国家对棉花生产及棉花市场供需平衡进行宏观调控是必需的，但是，现行的棉花“不放开市场、不放开经营、不放开价格”的“三不政策”及由供销社棉麻公司专营的方式不仅难以调动农民的生产积极性，也无力保障棉花市场供需平衡，而且还引发一系列矛盾。为了促进棉花生产，国家近年来大幅度提高棉花收价格，但是，由于生产资料价格上涨过猛，种棉成本上升，国家提价给农民带来的利益被抵消了。国内棉花价格大幅度上涨也使棉纺企业的成本加大，企业难以承受，加之国内棉价已高于国际市场棉花价格已高于国际市场棉花价格，外棉以其品质和价格的优势开始冲击国内棉花市场，进而对国内棉花的生产构成强劲的压力，并直接影响农民的利益。从供销社棉麻公司来看，国家赋予供销社棉麻公司贯彻政府政策、代行政府分配棉花资源、稳定棉花市场、垄断棉花经营的特权。在棉农和企业看来，棉麻公司因此获取了高额的行政利润，但是。棉麻公司却认为自己作为自负盈亏的企业要承担国家政策性职能及由此带来的市场风险和利益损失。在棉花供大于求时，棉麻公司不得不以高于市场（“黑市”）的价格收购棉花，而在棉花紧缺之时，棉农待价而沽，除非借助行政干预，棉麻公司又难以收购棉花。此外，棉麻公司还得为棉花的仓储、保管、调拨付出相当的人力、物力和财力。为了减轻风险，减少损失，在自身利益的驱动下，一方面，棉麻公司降低和减少仓储，这既可减少资金的占用，又可能将原有的仓库挪作经济效益更高的营利活动，以致实际存储不足。这不仅难以有效地调剂棉花供需盈缺，反而会放大棉花市场供需信号：另一方面，在棉花供给短缺时，动用政府行政手段向农民强制收购，并对纺织企业抬级抬价；在棉花供给增加时，又对农民少收拒收，压级压价并采用“白条”和“黄条”的方式向农民转嫁负担，严重损害政府的形象和威信。因此，现行的棉花胸销政策及执行方式造成农民、企业、棉产区和棉销区以及作为政策执行者的供销社本身的不满和矛盾，也难以保障棉花政策严格的执行及对棉花市场有效的调节。因而必须重新审视和调整现行的棉花购销政策及其执行方式。正是因为棉花是关系国计民生的重要农产品，它更不能离开整个国民经济的市场化原则去经营和调控。政策调整的方向和出路应是适应社会主义市场经济的要求、逐步建立起开放型棉花购销体制，实现棉花资源合理配置。在目前可以逐步缩小棉花统购统销的比重，不断开放棉花市场，允许棉农及棉产区有一定程度的棉花自主经营权。

        其次，进一步推进经济体制改革，建立和完善大宗农副产品交易的市场体系。应逐步理顺政企关系和国家与农民的关系，将企业推向市场，使之真正成为自负盈亏、自主经营的市场主体。企业的生产和经营不再依赖政府，而是取决于市场。国家与农民之间也不再存在直接的经济上的合约关系。在棉花购销问题上，改国家与农民合同定购为市场主体之间的合同订购和自主交易。逐步放开棉花市场，可让居民生活用棉和合同定购外棉花自由交易并逐步培育和建立棉花批发市场，使产销直接见面，进而建立棉花期货市场，从而使农民及企业都根据市场行情来决定生产行为，实现资源的和合理配置。

        最后，理顺中央与地方、政府与企业及不同地区和部门之间的关系，规范国家和政府的行为。事实上，棉花购销政策暴露出的深层次问题大都是政治体制的问题，而经济体制的改革在本质上是利益关系的调整，最终也取决于政治体制的改革和完善。从目前来看，应合理划分中央与地方的权力界限，不仅维护中央的权威，保障国家的整体利益，也要尊重和维护地方的合理利益和正当权力。理顺政企关系，实行政企分开，其关键在于应重新审视国家和政府的功能和权限，并探讨政府经济职能的履行方式，划定政府的权力边界。在一种“全能主义”的价值取向和体制下，不可避免地会出现国家和政府的利益扩张、行为失范，独立的市场和自主的社会都不可能真正存在；而在政企不分及“经济第一”的导向下，“地方保护主义”也不可能消失。此外，如何制止部门利益国家化及地方利益国家化，重新树立中央政府统一的权威及确保国家政策的公正性、严肃性和合法性，这也是当前必须认真对待和解决的问题。任何政策的权威及效力不仅取决于政策的必要性和强制性，更取决于政策本身的合理性、合法性和可行性。

来源：《中国农村经济》，1997年第3期