如果从80年代初广西宜山和罗城初创村民委员会的自治管理机构算起，到2001年，中国村民自治的实践已经走过了20多年的历程。20年多年间，村民自治在实践中无疑取得了令人瞩目的成绩。但是，同历史上任何重大的变革一样，村民自治的推进并不是一帆风顺的，村民自治在实践上和理论上所引发的问题似乎比它要解决的问题还多。迄今为止，人们对村民自治的实践成效和价值以及未来的前景仍存在较大的分歧。尽管如此，在世纪之初的2000-2001年度，村民自治依然在争论中继续向前推进，在不少方面有些新的创造和新的特点。本文旨在从制度演进和实践的角度对本年度村民自治的发展进行一般性描述，并试图解释它们的内在的逻辑及其发展方向。

    一、20世纪末村民自治的发展和成就

    制度的变迁和实践是一个历史的过程，后人的创造从来离不开前人提供的基础和设定的条件，过去的制度安排在相当程度上决定和制约着未来制度变迁的方向和途径。对于2000-2001年度村民自治制度的发展及其成果的评判，首先就需要考察此前村民自治制度的发展状况及既存的制度条件和背景。从历史的比较中才能清楚地认识和判断历史的进步和发展。

    回首过去，2000年以前，中国村民自治的发展至少在如下几个方面有重大的进展：

    首先，村民委员会组织的合法化。70年代末80年代初，随着农村家庭联产承包责任制的迅速推行，乡村原有人民公社体制也迅速解体。如何重建农村基层管理体制，“重新将农民组织起来”，成为当时亟待解决的重大问题。在制度的选择之中，由广西罗城、宜山等地自发组建的“村民委员会”组织作为一个替代形式获得迅速获得国家的认可，并作为一种新型的农民基层民主组织与管理制度在乡村得到推行。1982年12月4日，五届全国人大第五次会议通过了中华人民共和国宪法。宪法在正式废除了人民公社，首次确认了村民委员会的法律地位。新宪法颁布后，中共中央在中发[1982]36号文件中，要求各地要“有计划地进行建立村民(乡民)委员会的试点。”1983年10月，中共中央国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，全国性政社分开，建立乡政府的工作陆续展开。1985年春，建乡工作全部完成，大陆5.6万多个人民公社、镇，改建为9.2万多个乡(包括民族乡)、镇人民政府。同时按照宪法规定，取消了原有的生产大队和生产小队，建立了82万多个村民委员会。从而完成了乡村组织与管理制度的在法律上和实践上的历史性转换。

    其次，村民自治制度的法制化。村民委员会组织机构在乡村的建立并不等于村民自治制度的形成。虽然82年宪法确认了村民委员会的法律地位，但是，对村民委员会的组织及其运作方式等并没有详细的规范，不少地方的村民委员会不过是将原来的生产大队或生产队换个牌子。直到1987年11月，全国人大常委会通过《村民委员会组织法(试行)》，对村民委员会组织、功能及选举方式首次进行比较明确和全面的规定。在《村民委员会组织法》试行期间，全国有25个省级单位制订了本行政区域内的《村民委员会实施办法》，10  个省级单位制定了专门的《村民委员会选举办法》，使村民委员会的组织及村级民主选举制度日益具体和完善。1998年11月，九届全国人大第五次会议修订并通过了《村民委员会组织法》，使村民自治获得更全面的法律支持和保障。新的村民委员会组织法颁布后，截止1999年12月31日，全国有14个省份颁布了新的《村委会组织法实施办法》或《村民委员会选举办法》。全国性及地方性村民委员会组织法的制订及《村民委员会组织法》从试行到成为正式的法律，是村民自治制度法制化的历史性飞跃。

    第三，村民自治制度实践的普遍化。2000年以前，虽然宪法和村民委员会有关组织法对村民委员会的法律地位有明确的规定，全国各地农村在废除人民公社过程中也相继建立了村民委员会组织，但各地村民委员会的组建方式不同，其权力地位也相差甚远。特别是在1998年以前，有的认为村民委员会组织法仅仅是“试行”，村民自治制度“可以试行也可以不试行”，在实践中有部分省区的一些地方强调其乡村社会的特殊性并没有在体制上全面实施村民自治制度。如广东、云南、广西等省部分乡村地区实行村公所或管理区制度，村民委员会权力和地位虚弱，具有明显的行政性和依附性。1998年《村民委员会组织法》正式颁布后，一些没有实行村民委员会自治的地区开始乡村基层组织体制的改革，依法重建村民委员会组织。1999年，广东全省开始理顺农村基层管理体制，撤销管理区办事处、通过民主选举设立村委会；广西、云南也开始改革村公所制度，重建村民委员会。至此，村民委员会制度在全国范围内得到全面推行，并逐步实现了村组织的统一和规范。

    第四，确立村民代表会议制度。村民自治的直接构想是实行村级的直接民主。但是，由于一个村的人口常常较多，村民大会的召开及成本较大，一些地方在实践中便开始召开不同形式的村民代表会议以代行村民大会的部分职权。如广东省雷州市松竹镇西山管理区菜园村在1997年8月就成立过“菜园村村民代表议政会”，这是村的最高权力机构。湖北省1989年所通过的《村民委员会组织法》的实施办法可能是最早涉及到村民代表会议的省级法规。1990年9月，民政部下发了《关于全国农村开展村民自治示范活动的通知》，第一次以中央部委文件的形式肯定了村民代表会议。到1997年，全国50%左右的村建立了村民代表会议制度，其中辽宁、吉林、福建、山东、湖北、四川等省建立村民代表会议制度的村达50%以上。1998年10月14日中国共产党第十五届中央委员会第三次全体会议所通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》，确立了村民代表会议这一制度，并且指出村民代表会议是一种民主议事的制度。1998年11月4日全国人大所通过的新的《村民委员会组织法》对村民代表会议给予法律上的认可，并用法律条文固定下来。此后，不少省市和地方也开始制定村民代表会议方面的法规。

    第四，村级民主选举操作日趋规范化。80年代初，各地在村民委员会的组建过程中就尝试进行了村委会的选举，但是，选举在制度和法律上不规范，直接的、公开的和竞争性的选举数量不多。随着村民委员会组织及村级选举的相关法规不断完善，经过十多年的实践，特别是1998年《村民委员会组织法》正式颁布之后，各地村民自治的组织方式及民主选举的方式和方法也不断规范。截止1999年12月31日，全国有19个省份在新村委会组织法颁布后组织了选举，各地在村民委员会选举委员会的组成、选民的确认、选票的设计、候选人的提名、差额选举的标准、会场的布置及监票和计票等等都作了相应的规范。

    第五，村级民主水平有明显的提高。村委会选举之初，“竞选”只是个别现象。绝大多数候选人一般不公布自己的治村方案，也不发表竞选演讲，村选举领导组织也不组织竞选活动。从1995年开始，竞选渐渐成为一种潮流。正式候选人，特别是两名村主任候选人一般都发表治村演说。一些方在村级选举的实践中创造的不少新的更民主的选举方式，如候选人竞选演说（1988年，辽宁省铁岭市）、秘密划票（1995年四川省乐山市等地）、选民个人独立提名“海选”（1995年，吉林省梨树县），及四川达川的“公推公选”等等，这些选举的方式都强调选民对候选人直接提名，并组织候选人进行竞选演说，由选民现场提问、秘密投票、当场计票并确认当选人，使村民委员会的选举的竞争性和民主性明显增强。

    第六，村级民主向纵横两个方面不断推进。这突出表现在村党组织及乡镇政府的民主产生重大的积极影响。在村民自治和民主选举的背景下，为了确保扩大村支部的民意基础，增强党的合法性及巩固党的领导地位，不少村支部书记开始参加竞选，争当村委会主任，以获得更广泛的直接的民众支持；如在1997年吉林梨树的村委员会选举中，有10%的村支部书记竞选出任村委会主任。另一方面，一些地方也开始探索改进党支部的组织方式，尤其是加强支部自身的民主性。1991年山西河曲尝试实行“两票制”选举村支部书记，即先由全体村民投票推选村支部书记人选，村支部再召开支部党员大会根据村民的推行选的人选选举确认村支部书记，以确保党支部书记既得到党员的支持，也得到村民的拥护，以增强党支部的民意基础和权威基础。这表明村级党组织更加关注自身的民意基础，并寻求更广泛的直接的民众支持；同时也表明，基层党的组织活动及领导方式开始纳入法制轨道，开始直接接受到民意的评判和选择。这无疑是一个历史性的变化。与此同时，一些乡村地区也开始探索加强和改进乡镇民主选举的方式和方法。1998年12月、1999年初，四川的步云乡、深圳大鹏镇和山西卓理镇等分别进行乡镇长直选的实践。步云乡由乡镇居民直接投票选举乡镇长，大鹏镇和卓理镇则分别采取“三票制”（村民、干部村民代表和镇人大代表分别投票）和“两票制”（干部村民代表和镇人大代表分别投票）选举镇长。乡镇长候选人都通过一定的方式进行选举宣传和竞选演说。虽然目前实行乡镇长直接选举的乡镇甚少，但是，这些乡镇长的直选表明，农村基层民主已经开始从村级民主向乡级民主扩展，从基层组织的民主向国家政权组织的民主推进，从一种社会自治民主向国家政治民主发展，这显然是村级民主引发的又一富有历史意义的成果。

    总的来看，到2000年，经过近20年的实践，我国农村普遍完成了从人民公社制向村民自治制的制度性转换，村民自治制度也完成了基本的立法和普法工作。作为农民群众的自治组织，也是农村基层基本的组织与管理制度，村民委员会已经在全国农民普遍建立起来。尤其是值得关注和肯定的是，村级民主选举、民主决策、民主管理的制度日益规范，村级民主选举开始从动员选举发展到农民的自动参与、从等额选举到差额选举、从组织安排到自由竞选。村级民主公开性、公正性和竞争性在不断增强。村级民主对农村基层党组织及基层政权组织的民主日益显示出积极的推动作用。

    虽然2000年之前村民自治制度在制度建设及实践运作上均取得了重大的成就，乡村民主的发展也取得了历史性的进步。这成为未来村民自治和乡村民主发展的基础和条件。但是，我们同时也会发现，此前的村民自治制度及其实践仍存在相当的局限。如从村民自治制度的立法及制度规范来看，有不少法律规定模糊，缺乏可操作性。如对村民委员会的具体权责、村干部报酬待遇的决定方式，尤其是村委会与乡镇政府、村委会与党支部、村委会与村合作经济组织等关系方面缺乏清晰的规范；村委会选举中选民资格的认定、流动人口的选举权、竞选的方式、贿选的界定以及违反选举法的惩处等等方面也缺乏相应的具体的法律规定。从村民自治制度的实践来看，各地村民自治及民主选举的发展很不平衡，有相当数量的农村地区村民自治仍处初创、实验和推广阶段，不少地区村民委员会直选才刚刚展开，真正严格依法实行民主直选的村数量不多；从微观来看，压制、阻挠村民自由民主选举的事件屡屡发生，各种违法行为屡禁不止。有的地方村委会成员提名被少数干部包办代替，选举流于形式；有的选举结果不公开，甚至被上级部门无端否定；有的甚至根本不举行选举，村委会成员依然由上级指定；有的村村民委员会组织本身事实上名存在实亡，如此等等不一而足。

    然而，无论是成功还是缺陷，上述村民自治的状况都构成了进入新世纪之际中国乡村社会的现实，并成为2000-2001年度村民自治制度发展的历史背景、现实基础和制度条件，进而影响着后续村民自治的发展进程。

    二、2000-2001年度的村民自治的推进和发展

    2000-2001年度，村民自治制度及其实践在如下方面有显着的进步和发展：

    1、进一步推进村民自治制度的省级立法。自1998年全国性《村民委员会组织法》颁布之后，全国各省市迅速开始制订新的村民委员会组织法实施办法及村民委员会选举办法。截止2001年7月，全国已有20个省、自治区、直辖市制定了村委会组织法实施办法，23个省、自治区和直辖市制定了村委会选举办法。大部分省市和自治区已经完成两个地方法规的立法任务；仅河南、广西、重庆、西藏4个省份未制订两个法规；其余的省份，或完成了实施办法，或出台了选举办法（参见下表）。

表一村级民主建设地方立法情况统计（1998年11月27日－－2001年7月21日）

    （一）实施《村委会组织法》办法

    序号 省份 通过时间与机构 施行时间

1 广东 1998年11月27日九届/六次会议 1999年1月1日起

2 安徽 1999年1月27日九届/八次会议 1999年2月1日起

3 江西 1999年6月30日九届/九次会议 公布之日

4 陕西 1999年9月8日九届/十一次会议 公布之日

5 河北 1999年9月24日九届/十一次会议 公布之日

6 山西 1999年9月26日九届/十二次会议 公布之日

7 浙江 1999年10月22日九届/十六次会议 公布之日

8 湖南 1999年11月28日九届/十二次会议 2000年1月1日起

9 贵州 1999年11月28日九届/十二次会议 公布之日

10 云南 1999年12月28日九届/十三次会议 公布之日

11 辽宁 2000年3月23日九届/十五次会议 公布之日

12 内蒙古 2000年4月7日九届/十五次会议 公布之日

13 甘肃 2000年5月26日九届/十六次会议 公布之日

14 福建 2000年7月28日九届/二十次会议 公布之日

15 上海 2000年9月22日十一届/二十二次会议 2001年1月1日起

16 宁夏 2000年11月17日八届/十六次会议 公布之日

17 山东 2000年12月22日九届/十八次会议 2001年1月1日起

18 海南 2001年1月11日二届/十八次会议 公布之日

19 湖北 2001年3月30日九届/二十四次会议 2001年6月1日起

20 四川 2001年7月21日九届/二十四次会议 公布之日

    （二）村委会选举办法

    序号 省份 通过时间与机构 施行时间

1 山东 1998年11月21日九届/五次会议 公布之日

2 广东 1998年11月27日九届/六次会议 1999年1月1日起

3 甘肃 1998年12月11日九届/七次会议 公布之日

4 湖北 1999年1月22日九届/七次会议 公布之日

5 安徽 1999年1月27日九届/八次会议 1999年2月1日起

6 青海 1999年4月2日九届/七次会议  公布之日

7 新疆 1999年5月31日九届/九次会议 1999年6月3日起

8 上海 1999年6月1日十一届/十次会议 1999年6月15日起

9 陕西 1999年9月8日九届/十一次会议 公布之日

10 天津 1999年9月20日十三届/十一次会议 公布之日

11 河北 1999年9月24日九届/十一次 公布之日

12 黑龙江 1999年10月20日九届/十二次会议 1999年11月1日起

13 浙江 1999年10月22日九届/十六次会议 公布之日

14 贵州 1999年11月28日九届/十二次会议 公布之日

15 云南 1999年12月28日九届/十三次会议 公布之日

16 福建 2000年7月28日九届/二十次会议 公布之日

17 辽宁 2000年7月28日九届/十七次会议 2001年1月1日起

18 湖南 2000年7月29日九届/十七次会议 公布之日

19 江苏 2000年8月26日九届/十八次会议 2000年9月1日起

20 北京 2000年9月22日十一届/二十一次会议 2000年10月1日

21 宁夏 2000年11月17日八届/十六次会议 公布之日

22 吉林 2000年11月24日九届/二十次会议 公布之日

23 海南 2001年5月31日二届/二十次会议 公布之日

    说明：（1）此表是在国家民政部相关图表的基础上增补修订而成。原表见中国村民自治信息网 www.chinavillage.org

    （2）截止2001年7月底，全国有20个省级单位通过了实施办法，23个省级单位制定选举办法（江西、山西、内蒙古的实施办法包括选举程序等内容，很可能不再单独制定选举办法，因此可以认为有26个省级单位已经制定了选举办法）。广东、安徽、陕西、河北、浙江、贵州、云南、福建、湖南、江西、山西、内蒙古、甘肃、辽宁、上海、山东、宁夏、湖北、海南19个省份已基本完成两个地方法规的立法任务；河南、广西、重庆、西藏4个省份两个法规都未出台；其余的省份，或完成了实施办法，或出台了选举办法。

    （3）《法制日报》2001年8月30日报道中提到河南省制定了贯彻村委会组织法实施办法和选举办法，但笔者未曾见到相关规定。

    2、村民委员会选举依法进行，换届选举走向正常化。自1998年新的村民委员会组织法正式颁布以后，全国各省市和自治区都分别进行了一轮村民委员会的换届选举工作。其中，2000-2001年度，全国就有16个省市分别进行了村民委员会选举（参见表二）。从各省市的选举来看，基本上都遵循了“村委会三年换届”的原则。这也表明村民委员会选举已经能按期进行，走向正常化。与此同时，自1999年广东全省开始理顺农村基层管理体制，撤销管理区办事处，以及2000年云南全省将改革村级管理体制，撤销村公所之后，都通过民主选举重建了村委会。这不仅标志着全国农村基层的管理体制进一步统一起来，也表明村委会民主选举在全国的普遍化。

表二各省（市、自治区）村委会选举届次、时间表

      村委会数 1998 1999 2000 2001 2002 2003

北京 4040 选举年   下半年 上半年    

天津 3837     选举年     选举年

河北 49944     选举年     选举年

山西 32310     选举年     选举年

内蒙 13631     选举年     选举年

辽宁 16066 选举年   下半年 上半年    

吉林 10155 选举年   下半年 上半年    

黑龙江 17089     选举年     选举年

上海 2795   选举年     选举年  

江苏 34036 选举年     选举年    

浙江 41825   选举年     选举年  

安徽 29851   选举年     选举年  

福建 15128     选举年     选举年

江西 20326   选举年     选举年  

山东 87569   选举年     选举年  

河南 48188 选举年     选举年    

湖北 32187