在《农民的道义经济学》一书中，詹姆斯×·C·斯科特引用了托尼的一个比喻，认为“有些农村人口的境况，就像一个人长久地站在齐脖深的河水中，只要涌来一阵细浪，就会陷入灭顶之灾。”他试图从农民的生存危机，尤其是农民对饥荒的恐惧的角度“来解释农民社会的许多奇特的技术的、社会的和道德的安排。”[1]与斯科特类似而又有些不同的是，本文试图分析处于财政压力和困境之中的乡镇政府和乡村干部的行为及乡村政治的发展。作者试图说明，当前我国乡村政府的财政短缺具有相当的普遍性和严重性，在相当程度上已经成为一种常态；乡村政府和干部的种种行为及乡村干群、政府与农民之间矛盾和冲突可以从财政紧缺的环境和压力中得到部分的解释。财政紧缺在一定时期可能助长和强化政治上的强制，但是，一旦强制的成本过于高昂，民主的方式也可能成为乡村治理的一种替代性的选择。这也正是当前我国乡村民主得以产生和发展的一种内在逻辑。

一、财政短缺成为一种常态

无论宏观调查还是微观考察都表明，当前我国乡镇政府和村委会组织的面临着严重的财政困难。这突出地表现在当前我国乡村政府和组织普遍陷入严重的债务危机之中。至于中国乡镇政府到底欠多少债务，相关研究和传媒众说纷纭，但都承认当前乡镇债务不仅是普遍的，而且是严重的。如有关材料指出，保守的估计也有2000亿元。1999年上半年，湖南在全省范围内对乡镇负债进行了一次“普查”，结果也表明全省2000多个乡镇中，负债面高达88.2%，个别乡镇1999年就“吃”完了2003年的财政预算。[2]2000年四川省委组织部采取随机抽样方式对全省不同地区的100个乡镇负债状况作了专题调查。从调查的100个乡镇看，有各种债务的乡镇占82%，有的县（市、区）乡镇负债达100%。调查的100个乡镇中，负债在100万元以上的46个，占调查总数的46%。其中负债最高的镇达到1210万元，按农业人口计算，人均负债219.5元。[3]据陆学艺先生的调查，乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区，60%以上的乡镇负债。以农业为主的乡镇几乎没有不欠债的。[4]

上述看法与我们2001年8月对河南和湖北部分县市及乡村进行调查的结论是一致的。对湖北荆门市全市近50个乡镇党委书记的问卷中，在回答“你认为当前农村存在的最大问题是什么”时，几乎所有乡镇党委书记都回答最大的问题是村级债务或乡村债务。所属三县的调查表明：据不完全统计，到2000年底，三县村级债务分别是2.89亿元1.36亿元和3.34亿元，村均分别为74万元、340.1万元和71.9万元。所调查的46个乡镇普遍欠债。三县镇均债务分别为2227.7万、1048.9万和2228.1万元。其中，债务最高的乡镇达7000万元（不含村级债务）；[5]另据对河南省中部一个经济相对发达的县的调查，到1999年底，该县31个乡镇都出现了负债现象，最高的达1070万元，最少的也有136.6万元，全县总额达9062万元（已剔除乡镇借支统筹提留及政策增资这两款项），约相当于两年乡镇财政收入。该县有关部门也不无忧虑地指出，“若单从资产负债的角度看，一些乡镇经济已濒临破产状态”。更严重的是，自1994年以来，乡镇财力的年增长率仅8%，远远低于支出的年均增长的速度（21%），滚动财政赤字的年增长率更达52%，财政状况呈现出加速恶化的趋势。[6]

不难看出，当前我国乡镇财政困难及负债运行是一个普遍的现象。对于乡镇巨额债务的成因已经有相当多的研究和解释。如历史遗留债务；“达标升级”活动、“形象工程”失败以及为发展乡镇企业举债形成大笔债务；还有财务管理不严，奢侈浪费及提留统筹难以足额征收，陈欠逐年增加等等。[7]除乡镇自身的原因之外，我们也发现，当前乡镇政府的财政困难有其宏观背景和制度上的原因。

首先，我国作为一个后发展中国家，政府在现代化过程中发挥着主导的推动作用。为了加速现代化的发展，中央和地方各级政府竭力动员和调用一切可能的财力和物力，与此同时，社会公众对政府的公共服务的需求也随现代化的发展而不断增大，从而使政府的财政的需求不断增长，财政上的入不敷出表现为一种经常性现象。特别是在以农业为主，财源匮乏的条件下，从农村筹集资金成为工业化建设的重要甚至是主要的来源。从历史上看，19世纪末以来，我国国家权力向地方和乡村的扩张及其对对乡村社会的资源和财政的索取就呈不断加强的态势。新中国成立之后，为了集中权力、物力和财力以快速实现国家的工业化和现代化，国家实行人民公社制度及其它一系列严格计划和管理制度，尽可能吸取乡村的资源。20世纪80年代放权让利及相应的财政改革，进一步动员和激励乡村政府和干部直接参与地方经济的发展，乡镇政府在积极推动乡村经济发展的同时，也增大了财政的需求。[8]1998年以后，为了刺激经济的增长，利用投资拉动，我国更明确地采取了“积极的财政政策”，政府的财政赤字也明显增大。其实，现代社会中政府的财政紧缺不仅是发展中国家的普遍现象，而且自20世纪以来，一些发达国家面对“市场失灵”也纷纷采取起国家干预的政策，随着政府职能迅速扩张，财政需求也随之增强，财政收支矛盾也相当突出，负债运转已经成为一种经常现象。其次，政府机构和财政需求本身有自我扩张的趋势。政府的财政需求和压力不仅来源于社会和公共的需要，也来源于政府自身利益的膨胀和扩张。权力和利益都有一个显著特点，这就是自我扩张性——不断的追逐更大的权力和更多的利益，直到受到约束和抵制为止。在我国现代化过程，政府权力和利益的扩张最突出地表现在职能扩大和机构和人员的膨胀，管了许多管不好也不应该管的事。更严重的是，人多生事，无事找事，无事则生非。权力、机构和人员的自我扩张最终不仅降低了行政效率，也增大了管理成本，加剧了财政短缺的矛盾。上述调查的河南省许昌县，1994年全县各乡镇财政供养人员为7986人（教师3024人），1999年达到11241人（教师5515人），年均增长651人（教师年增长498人），按人年均4800元计算，1999年仅财政供养人员工资支出就达4650万元，高于当前财政收入4384万元。[9]对湖北的一个普通的山区县调查也表明，建国后的1949年12月，全县党政机关工作人员180人。但是，到1990年，县干部总人数达到7713人，2000年又增至8447人。虽然1949年到1990年该县人口仅增加了63%，但干部人数却增加了42.85倍。[10] 由此，我们不难看出建国以来干部人数呈现出急剧地和过度膨胀状态。最终结果都是造成巨大的财政压力和负担。最后，乡镇遭遇“上下两方面”的挤压，加剧财政上的困难。有关材料和我们的调查显示，不少乡镇财政债务主要形成于1994年前后，此后呈逐年增长趋势。如湖北省监利县1995年有30%的乡镇负债或收支平衡。但到2000年，90%的乡镇财政有赤字，平均赤字不少于400万元。平均负债不少于800万元。河南许昌县的调查也表明，1994年，该县乡镇财政赤字为922万元，到1999年达到7494万元，净增长6572万元，年递增52%。[11]对此，一位乡干部做出了解释，一方面是“1994年分税制改革后，中央和上级政府将比较稳定的和重要的税上收了，乡镇的税源度减少且不稳定。各乡镇首先得完成上级规定的税收任务，不足部分各乡镇自行解决。而且，上级政府和部门也不断地向乡镇摊派各种款项，比如仅一年的报刊就得开支20多万元，乡镇不堪重负。”[12]另一方面，乡镇村也面临着越来越普遍和严重的农民抗粮和税费的行为，使乡镇和村的收入减少。这位干部称，“1995年以前，农村收粮和税费并不是一个问题，但此后，收粮款越来越困难。到2001年，我们乡有一个村集体抗税（粮）达四年之久，全乡430万的乡村统筹和提留中约有10-15%难收，各年的历欠已经达300多万元。”[13]这些表明，乡镇财政的困难也根源于国家财政体制尤其是中央与地方及各级地方政府之间和国家与农民之间利益的分配和矛盾。

由此观之，当前乡镇财政的困境有其特定的社会历史背景和深刻的社会经济及政治原因。而其中的不少因素并不是短期可以消除的，它与我国采取的政府主导的快速现代化的战略本身有关。特别是当前我国已经进入高财政赤字和高国债偿还的时期。不仅巨额的乡村债务难以在短期内消化，而且自1997年以来，我国中央的财政赤字就以每年500亿左右的速度猛增，1999年国家财政赤字达到1743.59亿元，此外，还有3715.03亿元的国家财政债务，每年新增债务的70%不得不用于偿还旧债，财政压力呈不断加大之势。[14]这必将制约着中央对地方和基层财政的支持和转移支付的能力，使地方和基层政府财政紧缺状态在短期内也难以有根本的转变，可以说，乡村财政紧缺在相当长时期将成为一种常态。

二、财政压力下的政府行为

短缺形成一种巨大的压力，对乡村政府和干部行为产生直接的影响。对此，不少学者们已经进行过深入的分析。戴慕珍（Jean Oi）就指出，80年代的财政体制改革及财政紧缺和需求的压力给地方和基层干部谋求发展和利益提供了条件、机会和动力，从而驱使地方政府及基层干部投身于经济建设之中，地方政府本身变成了一种追求经济目标和利益的“政府公司”，并因此造就一批“干部企业家”，进而推动着中国农村经济的快速发展。[15]同样地，荣敬本等也认为中国现行的县乡体制是一种“压力型体制”，这种体制最为重要的一方面是将各种经济发展任务和财税利润指标从县到乡镇，再到村甚至每个农户，层层分解下达。而完成这这些任务和指标是评价每个组织和个人的“政绩”的主要标准，进而与干部的荣辱、升迁“挂钩”，形成一种自上而下的压力。这种压力可以动员和发挥地方政府及各级组织和个人的积极性，对当地社会经济的发展产生重大的推动作用。[16]

但是，另一方面，财政压力下乡村政府和基层干部也出现形形色色的变异，并对社会经济的发展产生消极的后果。杜赞奇在对20世纪初华北政权扩张过程的分析中就曾指出，过度的财政索取加剧了乡村社会的矛盾，国家权力扩张及对乡村社会加强控制的过程同时也是政权基础的破坏、乡村社会衰败及失控的过程，进而出现了国家“政权的内卷化”现象。[17]中国国家权力的扩张及财政收入的增加与乡村社会的无政府状态是同时发生的。在此，杜赞奇还特别指出，国家权力及财政扩张还产生“赢利型经纪”。这些人依附和借助国家权力，贪婪地压榨乡村民众，并因此又称之为“掠夺型经纪”。[18]荣敬本等在指出压力型体制下的积极成果的同时，也正确地指出了其内在的矛盾和消极后果，如加剧了财政能力和职能扩张、政府权力与市场秩序、长期发展与短期利益等多重矛盾，并为各种腐败行为的产生提供条件。[19]

上述不少学者的分析事实上揭示了乡镇政府和干部行为的一个基本特征，这就是自利性。其实，无论是从上述积极的还是消极的行为反应中，我们不难看到，乡镇政府和基层干部最为根本的行为动机和动力都是为了自身的利益。这可能是基于政绩和荣耀的追求，个人的安全和升迁，或者直接的经济收益。而财政和资金的短缺和压力本身则转化成为最明确和强烈的需求和动力，进而驱使乡镇干部和地方政府做出相应的行为选择。财政压力可以成为调动地方政府和乡村干部工作积极性和推动当地经济社会发展的动力，也可能成为加重农民负担、加剧社会矛盾的诱因。因此，这种利益的追求本身并无所谓好坏，它自身可以带来积极的成果，也可能造成消极的后果。问题的关键在于追求利益的方向、方式和方法，以及在追求自身利益之时是否对他人、社会和国家造成伤害。虽然在现实生活中，我们看到了不少乡镇政府及基层干部在追求自身利益的同时也在相当程度上增进了他人和社会的利益。为了缓解财政困难或追求更多的财政收益积极地投身于经济活动之中，进而推动了当成经济的成长。但是，更多不幸的例子也是经常发生的。在“经济第一”、“发展是硬道理”的口号下，一些地方政府和干部行为常常以是否能带来经济利益或财政收益为目标。政府和政治过度地参与和干预市场和经济活动，造成政企不分、政经不分，并出现“政府企业化”及“行政赢利化”的倾向。[20]特别是在一些财政缺口比较大的乡镇，“抓钱”已经成为第一需要。对此，一项调查材料作了这样描述，“作为一个乡镇的党委书记和乡镇长，他最操心的事是如何筹钱发教师和机关的工资，而不再是党建问题，计划生育、社会治安、农业生产、基本建设等。乡镇机关干部评价一个领导能力和政绩，主要依据也是看他能否弄来钱发工资，且不管这钱是财政收入，是‘三提五统’征收上来的，是巧立名目从农民头上收来的，跑项目要来的，还是借来的，贷来的。乡镇所属的及部分上划的职能部门也存在着同样的情况，即主要负责人最操心的事是如何弄到钱。现在，农民主动到乡镇和其部门批宅基地，办结婚证，生育证，外出务工证，边境证，开个什么证明，等等，只要是农民有求于政府的，即使是政府应该义务服务的事项，也统统收费，而且数额不菲，例如，在不少乡镇，办个结婚证花掉三、五佰元很正常，批个宅基地甚至旧房改建，收费上千元不算多；至于公安派出所抓赌博和嫖娼卖淫积极（抓别的都不积极），最大的动力来源就是一件事：高额罚款。在有些地方，乡镇已经在默许农民多生、超生，以此罚款收入解决财政支出困难。政府行为赢利化，政府权力商业化已是基层普遍现象。”[21]

从我们的调查来看，上述政府行为赢利化现象的描述是比较符合实际的。这种赢利化的倾向不仅存在于一些欠发达地区，在经济发达地区也同样存在。只不过不同的地区和不同的乡镇政府赢利化行为表现方式和程度有所不同而已。如果说在财政匮乏地区的乡镇政府和干部赢利化行为更多地是为了缓解财政危机及满足基本的需要的话，在一些经济发达的地区乡镇政府的赢利化行为则更多地是为了更高的发展速度和更多收益；另一方面，在经济欠发达地区，政府常常因资源匮乏或乡镇企业不发达，无力通过市场竞争获得利益，赢利化行为常常导致对本乡本土农民的索取。而在经济发达地区，乡镇企业比较发达，政府赢利化行为更多地表现为对乡镇企业的摊派及参与乡域之外的利益竞争。财政压力下乡村政府不仅表现为明显的企业化和赢利化倾向，也表现为过度的政治和行政的强制。虽然人们看到一个“企业化的政府”在谋求经济发展和自身利益的同时可能遵循和利用市场及经济的原则，也可能为此与不同的利益主体进行讨价还价、利益交换和妥协，但是，我们在调查中发现，政府毕竟不是“企业”，其内在的原则是政治、行政而非经济的，行政命令及政治强制是其特有的资源，也是其行为最后的保障。乡镇政府在追求自身的利益的同时，常常自觉和不自觉地借助甚至依赖权力干预及行政命令和强制。这种强制在一些经济欠发达及财政匮乏的乡村表现得更为明显。为了缓解财政压力，经济欠发达的乡村最常见的方式就是采取“压缩开支”、“发展经济”及“加强征管”及“借债度日”。虽然有些地方也采取减少招待费及办公经费等方式减少开支，但是，对于现行的乡村政府来说，这些开支在相当程度上呈刚性，有不少费用是难以缩减的。为此，一种最常见的反应就是减少公共服务，拖欠乡村干部和教师的工资，甚至靠借债度日。四川省委组织部在上述100个乡镇调查中就发现，“不少乡镇由于负债重，欠发乡镇干部的工资少则一两个月，多则长达半年之久；有的乡镇为了发工资而四处借钱，跟当地老板借，向县、省财政借。有的按本乡财力计算，从时间上已经借到2015年。”[22]所谓发展新济，就是发展能带来高利润的产业，生产高品质和高附加值的产品。然而，一些地方不顾自身的条件和农民群众的意愿集资举债兴办乡村企业，或者强迫农民种植某些经济作物。90年代初，河南、湖北、安徽等地一度提出消灭“空壳村”。层层下达指标，限期兴办乡镇企业，并将兴办企业及完成利润情况与干部政绩和个人待遇和升迁挂钩；此后，又在大力调整农业产业结构的口号下“上项目”、“搞开发”、“搞调整”，层层定任务，甚至对农民定指标，限制或强迫农民种植某些作物，对未能达到政府规定的任务者则竭其所能进行惩罚。这种强迫农民发家致富的现象已经被有的学者形象地称之为“强迫致富”。

行政强制不仅体现在发展经济方面的努力或所谓的“强迫致富”方面，更体现在税费及各种摊派的“强制征收”上。在当前的乡村，完成税费征缴任务已经成为乡村政府的“中心工作”，也是基层干部的“头等大事”。荆门市一个镇委书记在镇村组三级干部会议上说，“衡量一个干部好不好的唯一标准就是他能否完成镇里安排的税费任务。连税费任务都完不成，还谈其他？”为了完成征税费征缴任务，一些地方不仅采取层层定任务、定时间、定奖惩的方式督促乡村干部完成征缴任务，对一些不能按时完成上交的农民则采取抬东西、搬粮食、牵牛赶猪以至拆房、抓人等赤裸裸的暴力手段。有的地方还动用公安司法力量加强征缴，还有的则胁迫学校老师下乡收款，将征缴任务与教师工资挂钩，并以学生停学甚至开除学生相威胁，要求学生家长农民完成上级规定的税费任务。在山东省某乡镇的调查中我们还得知，乡镇成立专门的征收队强制征收税费，农民稍有不从，就可能被拆房，抄家。[23]

不过，我们也看到，在采取强制甚至暴力手段完成收缴任务的同时，乡村干部也常常采取制假和谎报的办法以应付上级的任务指标和检查。如2000年安徽省定远县为完成上级的财政任务造假3730万元。其中，将一些财政收入任务分解到55个乡镇，强调下面要当作政治任务来完成。一些乡镇干部同样也要考虑自己的政治前途，在无计可施的情况下，也只好采取空转方式造假。有51个乡镇用学校收取的学杂书本费、待解缴的农业税以及可动用的资金，以行政性收费、罚没收入等名义交入国库，形成空转，虚增财政收入2930万元。一名乡干部说：“造假的最坏结果是被撤职，但完不成任务同样没有好前途。那还不如搏一搏，或许能过关。”[24]其实，这可以说是当前不少乡村干部的普遍的心态。由此也出现了当今乡村相当普遍的统计失真和虚报造假现象。

然而，无论是对农民的强制还是对上级的谎报，终归是有风险的，一旦这种做法激起农民的反抗、“社会的不稳”或引起上级的不满，其结果都可能断送干部个人的前程。在上下挤压之下，一些乡村干部则选择了辞职和离职等方式逃避。这种现象在一些债务比较严重的村最为突出。在这些村，这一方面因为村级负债使干部工资难以保障，另一方面也是因为村债务和财务问题引发干群之间的不信任和矛盾，增加干部工作的难度，村干部是“吃力不讨好”而又“无利可图”的角色。因而一些村债务沉重的村也常常是村内矛盾重重、干部无人当、村务无人管的村，成为一个“滥摊子”，事实上陷入瘫痪之中。如湖北水月村从1996年下半年开始，村支部和村委会成员“人心思走”，一些干部搁担子，到1997年，村委会主任、会计、出纳、支部副书记先后离职或被解职，村领导班子事实上陷入瘫痪之中。1997年，该村在县委工作队及有关方面的支持下重建村委会组织，但选举产生的村委会主任不到一年便辞职，直到2000年，村组织虽然多次调整村委会领导班子，但村领导班子内部依然是矛盾重重，难以稳定。虽然其原因是多方面的，但其中一个重要原因就是因为村办企业及集体经济的破产造成巨额的亏空及与此相关的财务不清引起的严重冲突和矛盾。

更严重的是，乡村干部的逃避行为正日益向乡镇发展。由于乡镇任务重，环境艰苦，加之财政困难，有的长期拖欠干部的工资，乡镇干部人心不稳、人心思走成为一种公开的情绪。在我们所调查的一些乡镇干部中，几乎没有人是真正安心乡镇工作，一有机会就会远走高飞。“有门路的”千方百计调离乡镇，“跳出龙门”，“没有门路的”则得过且过，有的甚至干脆离职自谋生路。据称河南有一个乡仅书记镇长等少数干部坚持工作，政府工作陷入瘫痪。“因拖欠工资，一位乡长去开出租车以养家糊口，这在中国并不罕见。”[25]据四川省委组织部对100个乡镇调查也表明，“因负债重而无法运转的乡镇占15—20%。”[26]同样，在湖北J调查中，一些乡村干部用“村级名存实亡，镇级摇摇晃晃”来描述当前财政压力下乡村组织危机的严重性和紧迫性。由此我们看到，财政压力及干部的自利性和政府的赢利化在一定条件可以驱使政府和基层干部投身于“发展经济”之中，成为乡村经济发展的一种推动力，但是，另一方面，财政紧缺的压力及干部的自利性和赢利化倾向同样也可能性成为加大对农民的索取及减少公共服务的动力。尤其是一旦干部的自利性和政府的赢利化失去合理的限度和有效的约束，在实践中不可避免地出现腐败和暴政，而财政压力超过一定的限度，也可能使乡村基层政权因不堪重负而陷入瘫痪。

三、民主是一种可能的选择

乡村政府的赢利化、行政的暴力化及公共服务的减少，最直接的结果就是加剧农村的矛盾。尤其是一些地方和乡村政府为了缓解财政困难，弥补财政缺口，以及一己私利，巧立名目，各种乱收费，乱罚款，乱摊派，乱集资有禁不止，对农村资源和农民的税费征缴取之无度，农民负担持续攀升，不堪重负，不仅超过政策规定的限度，也超过了农民所能承受的限度。另一方面，因财政短缺及有限的财政被用于“保吃饭”，对农民和农村居民的公共服务不断减少，“只收费、不办事”或“收了费、乱办事”的情况相当严重，农民所承担的负担与所享受的公共服务之间不成比例甚至严重脱节。与此同时，采取暴力强制性的税费征缴方式缺乏政策和法律的依据，损害了税费征缴及政府本身的合法性基础。这一切都会引起农民群众的不满，激化农民与干部、农民与政府的矛盾。

在调查中我们发现，农民对政府过度的索取的不满及其抗拒行为和方式是多种多样的，最为常见的有拖延、逃避及公开抗拒。我们对河南、湖北和山东等地乡村的调查就表明，农民抗粮行为越来越经常常和普遍。S镇是荆门市沙洋县村级债务县较少的乡镇，在全部村级债务中农户的欠款占绝大多数，达到92.7%。有的村拖欠税费的农户已超过全村农户总数的一半以上。有若干村欠款农户竟占全村90%以上。村级负债较多的拾桥镇，2001年预计向农户征收600万元税费提留，但至10月中旬，仅有100万元入库。如果说在农户欠款最初主要是少数农户因为经济过于困难不能及时上缴税费，或者因为存在某些债权债务纠纷及与村组干部矛盾而拖欠税费的话，那么，目前不少农民拖欠税款已经不需要特别的理由，不少乡村干部认为农民现在即使有钱也不愿主动上缴。其原因则主要是“绝大多数农户都对日益沉重的农民负担不满”。同样地，河南X乡的调查也发现，该乡有四个村村民集体抗粮，其中一个村村民集体抗粮已经达四年之久。

同乡村干部一样，农民也会采取“出走”的方式以逃避沉重的赋税、摊派及债务。在湖北一个仅有50多人的小村调查中我们发现，为了躲避人头费，已经有10多人注销了自己的户口，成为名副其实的“黑人”（即没有户口的人）；荆门市有个村组，一个晚上有8户农户乘夜幕请来卡车，将全部家当搬走，留下几栋破房子，永久地离开了家乡。据当地干部称，“他们被数百万元的村级债务吓住了。”另一个镇的一个村，近年来已有1/3的农户从村中搬走，因为村级负债已超过300万元，人均达数千元之多。然而，这些出走的农民虽然逃避了赋税，但由于税费总额并没有减少，他们所承担的税费最后都转嫁到留村村民头上，进一步加重了留村人口的负担。其结果必然是迫使留村农民继续外流，从而出现恶性循环。

如果说抗拒和逃避不过是一种消极的抵抗行为的话，在调查中我们也发现，农民也通过一些积极的政治和民主参与抵制各种摊派，争取和保障自己的权益。众所周知，近些年来，负担过重及乡村财务问题常常是引发农民上访、告状的重要原因。不仅如此，农民对不合理的负担的抗拒和申诉以及对村级财务问题的意见常常伴随着对乡村民主管理和民主制度建设的直接的诉求。王晓旭先生曾对河南省第三届村委会选举期间省民政部门收到的100封上访信件进行分析，结果就表明，在这100封信中，农民对村民自治及直接选举的要求通常与村级财务和农民负担问题有关。“在这100封上访信中，80%的信都不是单纯反映村委会选举中的具体问题，都牵扯到乡村干部的工作作风、村集体财务混乱、计划生育、宅基地审批、农民负担等问题。”“许多村民试图通过村委会选举，把村里原有的财务状况、有关村务的管理搞清楚，实现对村务的民主监督。”[27]

我们的调查也发现，财务问题和负担问题常常是激发农民自发性的政治参与的诱因。而农民负担问题又通常与财务管理混乱及干部自身行为失范相联系。不少地方的农民认为，造成当前农民负担过重的并不完全是国家的合法的税收，而是各种形式的摊派，正如他们常说的，“国税轻，地税重，各种摊派是个无底洞”。而乡村干部的腐败又是造成财政亏空的重要原因。正因如此，农民负担过重与巨额的财政亏空和债务常常导致农民追究乡村干部的责任，并提出重新选举村干部以及改造乡村组织与管理体制的要求。在湖北省水月村，村级债务引发村民与村干部的矛盾，认为少数干部的无能及贪占是造成村巨额债务的重要原因。他们强烈要求重新选举村级领导班子。1997年我们曾在选举前对全村10个组近百名村名进行过随机调查，结果是百分之百的村民认为村干部应由选举产生；当问及“假如选举日你很忙，或者要干农活，或者要做生意，你是否还去参加选举”时，73位村名中有70位表示选举日将参加选举投票，有的表示“生意亏了是一天，选举亏了是三年”。该村村支部在选举支部书记时，原计划两三小时的会议，结果从上午九时直到晚上十时整整开了十多个小时，期间仅仅吃了一次快餐，50多位党员干部及村民代表没有一个人离开会场，表现了极高的参与热情。

虽然不少地方的乡镇政府和乡村干部常常漠视甚至阻挠农民民主选举和村民自治的要求。但是，我们也注意到，由于农民对负担过重及村级财务管理混乱的不满常常导致不合作和公开的抗拒，加大了政府税费征缴的难度和成本，降低了政府的征缴能力，也使政府有效税源大大减少，从而进一步加剧了政府财政困难。尽管一些乡镇可能依靠更大的谎言或更多的暴力和强制以完成税费的征缴任务，但结果只能是进一步恶化干部与群众、政府与农民的关系，并进一步损害基层政权的权威和合法性，加剧财政的困难。面对日益严重的财政困难和农民的不满以及不断增大的税费征缴成本，有的乡镇政府和干部也不得不与村民的妥协，允许村民进行民主选举和民主管理以换取税费征缴方面的合作。在湖北省大桥村，村民对村级债务状况严重不满，联名写信给镇党委、政府，要求对大桥村的财务进行彻底的清查。清查结果证实村级债务与村干部贪占有关，村干部需要清退的资金达40万，相当于全村两年的提留款。村干部也因此完全失去村民的信任，村级组织陷入瘫痪。在此情况下，镇政府一度试图按传统的方式，由老党员、老干部、群众代表提名村干部候选人，然后由政府任命，重新组建村领导班子。但是，这一建议遭到村民的拒绝。村民同时提出，由村民来直接选举村干部，否则，他们将拒绝上交一切提留款项。在村民的强烈要求和压力下，镇政府不得不允许由村民海选村干部。此次选举也成为该镇自村民委员会组织法实施以来的首次民主选举。[28]

同样地，在河南许昌县的N村，村民集体抗粮的四年之中，拖欠上级款项达100多万元，村支部和村委会也陷入瘫痪。为了尽可能收取应收税费，乡政府不仅允许也鼓励村民自主选举村级领导班子。对此，一位乡领导称，“要让村民上交，没有一个让村民信任的有能力的村领导班子不行。”“只要能让村民完成上交任务，谁当干部都行。”而与此同时，一些村民也深深地感到，这些年来村组织的瘫痪也给村民个人及村的发展造成严重的损害。“村农田基本建设没人搞，道路没人修，水电没人管，以至于迄今为止村里的用水用电问题也解决不了。各家各户只得自备小发电机发电照明，买不起发电机的只得用煤油灯。至于村打架、上访、告状的事更是曾出不穷。”虽然一些村民仍对有关税费征缴不满，甚至抗拒不交，但他们也要求重建村组织以承担公共事务的管理，维护村民的利益。有意思的是，新的村级领导班子上台之后，一方面十分注重通过民主的方法来“解决村民思想上的疙瘩”，动员村民完成上交任务。为此，在2001年7月初至8月中旬的短短一个多月时间，新的村领导班子便召开了四次村民代表会议。但与此同时，新的领导班子也不断向上级政府部门提出要求，要求上级解决村民们反映强烈的水污染和用电问题，并声称“如果不能在一定程度上满足村民的要求，切实解决村民的用水、用电问题，要动员村民完成上交是不太可能的，他们自己也干不了，只好辞职”。

事实上，在不少干群关系紧张和政府与村民矛盾比较尖锐的乡村，完成税费上交任务与让度民主选举权力实际上成为乡村政府与村民讨价还价的重要内容。一些村民对税费的抗拒不仅仅是对不合理的税费的抵制，同时也是争取自身民主权力的一种方式。一旦乡镇干部意识到强制征缴的成本过于高昂而民主的方式更有利于税费的征缴之时，他们也不得不接受农民的民主要求，允许农民更多的民主和自由。在此，民主成为缓解干群矛盾及解决财政危机的一种可能的选择。

四、对乡村民主生成理论的反思

迄今为止，在村民自治和乡村民主产生和发展的理论分析中占主导地位的仍是“精英推动论”与“政府主导论”。[29]前者指出了国家某些领导人如彭真等在村民自治发展过程中发挥的独特的作用；而后者则强调政府有关部门尤其是国家民政部门在村民自治发展过程中的推动作用。这两种观点在本质上都是一种外力推动论。本文的事实则向我们展示了乡村民主生成的另一种可能，这就是乡村民主的内源发展。在这里，乡村民主的生成和发展并不完全是外力推动的结果，参与其中的人们并没有什么“崇高的理想”或“高尚的目标”，而是赤裸裸的利益之争，是财政短缺及征税和收费引发的政治矛盾，是政府与农民之间的一种权利交换和妥协。其实，从其它一些国家民主制度产生的历程来看，财政短缺引发的政治矛盾和冲突也常常是民主制度出现的重要原因。在西方国家，议会制民主是其民主政治的核心。议会制度最早起源于英国。从历史上看，十三世纪以前，英国就有一种等级会议（又称三级会议）——“大议会”，由中世纪的僧侣、贵族和平民组成。其最初的目的一方面是作为君主处理国家事务的咨询机构，另一方面也利用会议来筹款征税。但是，到十三世纪初，人们对国王的任意征税强烈不满，得特是十三世纪中叶，连年的战争造成国库亏空，入不敷出。为此，国王决定开辟新的税种，以解决财政困难。但这一举措更引发社会广泛的抗议。在抗税的同时，人们还提出“不出代议士不纳税”，征税之前必须征求“全国同意”的主张，不仅要求获得民主选举的权力，也要求对国家财政拥有监控权。为了赢得纳税人的合作，君主不得不做出必要的让步：赋予国会的征税决定权，没有三级代表的同意不得征税。从而使纳税人的代表能够对政府的财政收支有所控制。这便是现代意义上的议会之萌芽。与此类似的是，法国、荷兰、俄国等国家议会制度的形成也与财政危机有着直接的关联。如法国，最早的等级代表会议是在1302年首次召开的，最初也是国王为了在与教皇的斗争中争取社会的支持，加强自己的地位。到十四世纪中叶，国王约翰在英法“百年战争”中被俘，约翰的继承人查理为了征集战争经费和国王的赎金，便召集三级会议。然而，力量日益增强的市民阶层借此要求更多的民主权力。经过一系列严重的斗争和冲突，最终也以国王的让步告终。从此，三级会议不仅获得了不经国王批准自行集会的权力，也获得了国家的征收赋税的批准权。

从这些国家议会民主制度的形成中不难看出，财政短缺不仅造成政府经济上的困难和危机，也常常引发严重的政治危机和冲突。为了摆脱财政的困境，君主们无不希望增加税收，但此举势必招致纳税人的抗拒。面对日益增大的社会压力，君主们不得不做出政治上的妥协，让渡部分权力，从而为民主的生长提供了机会。正因如此，有的学者就明确地指出，在西方国家，“（议会）并不是什么民主理论的产物。……正是财政危机造成的政治僵局为制度性的妥协创造了条件，由此才可能产生议会。”[30]

意味深长的是，在时下乡村一些地方，农民也以是否完成税费上缴作为争取对村级领导班子的选举权的工具。肖唐镖主持对江西39个村的调查中，就有22个（占56.4%）发生了村民公开争取并捍卫自身权利的行为。其中，有些就是涉及拒交税费作为抗拒的手段。如在铁村和罗家村，村民谭可秀和张氏兄弟及罗家近百名选民因没有得到选票而找村干部论理：“既然不给我选票，那我附加粮也可以不交了。”“你们以后也不要来问我要一粒附加粮。”是否上交公粮已经成了农民政治利益表达的工具。[31]

毫无疑问，财政及税收征缴方面的冲突是国家与社会之间、政府与民众之间利益冲突的集中反映。在一个国家中，财政收支及税费征缴是人们与政府交往最为直接的领域，它不仅涉及国家利益，也直接涉及个人利益并成为人们高度关注的问题。对任何政府来说，一定的财政是其赖以存在和正常运作的基础。然而，要获取相应的财政收入并不是一件轻易的事。尤其是面对社会千家万户和众多的纳税人，有效的税费征缴不仅取决于相应的组织和技术，也取决于纳税人的合作。否则，人们的不合作和抵制不仅加大了税费征缴的成本，也增大了政治风险。为了降低税费的征缴的成本及政治风险，民主便成为一种可行的选择。因为，民主决策和民主管理可以使税费征缴及财政收支的决定更具有合理性和合法性，税费负担更加公平和公正，也更有利于赢得大众的信任、支持和合作，从而降低税费征缴的成本，并有助于社会政治的稳定。在此我们看到，民主政治制度的形成与经济组织和制度的出现的机理其实并没有多大的差别：他们都是为了节约和降低成本。只不过是，如果说经济组织和制度的产生主要是为了降低经济成本的话，那么，民主制度的形成则不仅是为了降低经济成本，它也是为了降低政治成本。

这或许正是当前乡村民主产生的另一种内在的逻辑。

*本文的调查得到了“教育部人文社会科学重点研究基地基金”的资助，也是笔者主持的“乡村公共财政与国家与农民关系”项目的研究成果之一。除引用的材料之外，其它调查均是课题组调查所得。参与调查的还有贺雪峰、王习民、袁方成、郑柏琼、黄凯兵、罗晓华、吴春鹏等。我们衷心感谢国家教育部的经费资助及相关乡镇的干部和农民对调查工作的信任和支持。

[1]詹姆斯·C·斯科特著：《农民的道义经济学：东南亚的反叛与生存》，程立显、刘建等译；译林出版社2001年7月版，第1页。

[2]“两千亿债务困扰中国乡镇，财政危机埋下腐败伏笔”，《中国改革报》章青松，中国新闻网2001年6月19日。另据《农民日报》2000年8月24日报道，安徽省全省3万个村，村级负债总额达64亿，村均16.9万，最多的一个村负债超百万。

[3]《农民日报》2000年10月14日。

[4]转引自“两千亿债务困扰中国乡镇，财政危机埋下腐败伏笔”，《中国改革报》章青松，中国新闻网2001年6月19日。

[5]此次调查是由贺雪峰、王习明等实施完成的。调查也证实实际情况比统计要严重得多。如沙洋县有关部门关于村级债务的数字是3.7亿，京山县有关部门提供的全县村级债务为1.5亿元，均高于统计数。

[6]2001年8月对河南许昌县的调查。

[7]《农民日报》2000年10月14日。

[8]对此戴慕珍教授等进行过比较系统和深入的分析。参见：Jean C. Oi，“Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China”, World Politics, Volume 45, Issue 1(Oct.,1992),99-126; Rural China Takes Off: Institutional Foundations of Economic Reform,(Berkeley and Los Angeles: University of California Press，1999); Christine Wong,“Fiscal Reform and Local Industrialization: The Problematic Sequencing of Reform in Post-Mao China ”, Modern China 18(1992):197-227.

[9]许昌县志编纂委员会编：《许昌县志》，南开大学出版社1993年5月版，第229页。

[10]陆凯阳：《当代中国县级政府体制与运行机制研究——兼以湖北英山县为例》，博士学位论文，第25、93页。

[11]“一个不容忽视的问题——关于当前乡镇财源建设的调查与建议”，《调查研究》第6期（2000年7月19日），中共许昌县委政研室。

[12]2001年8月河南省许昌县一位乡干部的座谈。

[13]2001年8月河南省许昌县一位乡干部的座谈。

[14]张晓霞、谢讴、李小辉：“‘十五’期间我国财政风险分析与防范”，《财政与税务》2001年第9期，第33页。

[15]参见：Jean C. Oi，“Fiscal Reform and the Economic Foundations of Local State Corporatism in China”, World Politics, Volume 45, Issue 1 (Oct.,1992), 99-126; Rural China Takes Off: Institutional Foundations of Economic Reform, (Berkeley and Los Angeles: University of California Press，1999);

[16]参见荣敬本等著：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社，1998年7月版，第28-57页。

[17]杜赞奇：《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社1995年3月版，第3、238-243页。

[18]杜赞奇：《文化、权力与国家——1900-1942年的华北农村》，王福明译，江苏人民出版社1995年3月版，中文版序言，第2-3页。

[19]参见荣敬本等著：《从压力型体制向民主合作体制的转变——县乡两级政治体制改革》，中央编译出版社，1998年7月版，第28-57页。

[20]关于政府行为的企业化和赢利化已经有不少学者进行了研究，可参见何新忠：“欠发达地区地方政府‘企业化’行为考察”，《科学决策》1998年第5期；

[21]林海前哨：“中西部乡镇的财政危机及解决办法”，《人民日报网络版》，www. peopledaily.com. cn/item/wysy/2000/07/07/07107073.html

[22]《农民日报》2000年10月14日。

[23]山东沂水的调查是吴春鹏完成的。

[24]蔡小伟：“高指标引来注水财政，安徽定远虚增财政收入3730万”，《人民日报》2001年10月22日第十版。

[25]“两千亿债务困扰中国乡镇，财政危机埋下腐败伏笔”，记者/章敬平《中国改革报》记者/章青松，中国新闻网2001年6月19日。

[26]《农民日报》2000年10月14日。

[27]王晓旭：“100封村委会选举上访信分析”，《乡土中国的民主选举》徐勇、吴毅主编，华中师范大学出版社，2001年9月版第479页。

[28]此项调查是黄凯兵于2001年8月完成的。

[29]其中有代表性的著述可参见：欧博文、李连江：“在党国中纳入民主——中国的村民选举”，载《第二届中国大陆村级组织建设学术讨论会论文集》，香港中文大学大学服务中心、香港浸会大学政府与国际研究系，2001年3月；徐勇：“民主化进程中的政府主动性”，《徐勇自选集》华中理工大学出版社1999年版。

[30]王绍光：“公共财政与民主政治”，《战略与管理》1996年第四期，第32-33页。在该文中，王绍光先生对公共财政与民主政治的关联也作了精当的分析。

[31]肖唐镖主编：《多维视角中的村民直选——对40个村委会选举的观察》（2001年，打印稿），第34页。详情可参看邱新有的调查报告，“政府主导与利益驱动——铁村选举观察”。