迄今为止，我国农村基层仍实行“条块结合”的管理体制。县市下派部门（即“七站八所”和“条条”）与乡镇政府（“块块”）共同治理乡村。从实践来看，这种体制是造成“条块分割”、县乡及部门矛盾以及当前加重负担的制度性根源，也不适应市场经济发展的需要，应进行根本性改造。从目前来看，应清理“七站八所”，精简“条条”，破除“块块”，实行“条块分离”，重新构建农村基层治理体系。

        一、“条块结合”体制的制度缺陷和危害

        从历史上看，“七站八所”的设立及“条块结合”的管理体制是对乡村社会事务实行专业化、计划化和集权化管理的产物。在计划经济时代，我国在对社会政治及经济事务实行全面的和集中的管理的同时，对于不同领域则实行自上而下的分门别类的部门管理。“七站八所”的设立不过是部门管理的产物和表现。从一定意义上说，这种部门管理本身也是对社会经济事务进行专业化分工管理的需要，有其合理性和必然性。但是，在严格的计划和高度集权体制下，由于国家对社会经济及政治事务的管理更加全面、具体而深入，随着我国社会经济的发展，经济、社会及管理分工越来越细，迫使部门管理也日益细密化，并不断向城乡基层社会延伸，农村的“七站八所”也不断增加。据我们对湖北、河南、山东及安徽等地的调查，虽然不同时期不同地区县市及上级部门在乡村的派出机构的名称不同，数量不一，但通常在20个以上，有的高达30个。2003年初湖北咸安区各乡镇内共有各级各类事业站（所）达23个。其中，乡镇直属事业站（所）11个（包括司法所、房管所、农机站、农技站、水利站、城建站、计生站、文化站、广播站、经管站、客运站等），有区直部门与乡镇双层管理的站（所）6个（包括土管所、财政所、派出所、林业站、法庭、卫生院等），还有国税分局（所）、邮政（电信）所、供电所、工商所、信用社等8个单位“条条管理”的机构。[②]

        “七站八所”的存在及“条块结合”的体制在实践中带来的首要的危害就是持久的“条块分割”的矛盾。这些“七站八所”一直被称为上级主管部门“伸”到乡镇的一条“腿”。这些单位名义上实行着“条块结合、双重领导、以块为主”，但大多数单位的人、财、物这些最重要的权限仍掌握在县有关部门手里，并由此出现与乡镇政府（“块块”）职能交叉、权责不清和利益矛盾。乡镇一直抱怨上级机关控制着“管财管物和有权有利”的部门，不仅剥夺了自己对乡村事务的管理权力，侵害甚至剥夺自身的权益，而且乡镇对于它们是“看得见的，管不着；管得着的（指县市主管机构），看不见”，难以进行有效的监督和协调管理，造成乡镇“牌子大、权力小；责任大、待遇差。”

        其次，“七站八所”的扩张和膨胀是造成乡村“食之者众”的重要根源。一方面，不少地方“七站八所”的机构和人员数量远远超过乡镇政府。即使在农村税费改革前，一般的乡镇本身也只有10多个部门和机构，而县直延伸到乡镇的机构通常有20个以上，多的达30多个，其编制内的人员也远比乡镇行政人员多。如湖北咸安乡镇党政机构改革前机关工作人员为540人，而23个站所共有人员771人，比乡镇党政机关人员数多29%。另一方面，县市及上级各部门不仅常常以加强管理的名义在乡镇和农村基层设立自己的派出机构，争着挤着向基层“插一脚”，造成“七站八所”及机构和人员不断增多，也借助上级部门的权势对乡镇下达各项任务要求，并要求乡镇政府设置相关的部门、确定专门的人员以配合部门工作，迫使乡镇政府不断增加部门和人员。在人员不够的情况下，各乡镇也只能是一人数职，穷于应付，以至于基层牌子“泛滥成灾”。咸安区委书记宋亚平也曾形象地指出，“过去时常讲‘上面千条线、下面一根针’，现在实际上是‘上面千条线、下面千根针’”！[③]显然，农村基层机构和人员过多，“食之者众”，不只是乡镇机构和人员过多，更主要的还在于上级下派的机构和人员太多。

        第三，众多的“条条”不仅使乡镇政府不堪重负，最终也使农民群众不堪重负。特别是上级下派机构和部门大都拥有与农民生产和生活直接相关的粮食收购、水电分配、税费征收、土地使用及生产经营等等方面管理权，不少机构在行使管理权力的同时时常巧立名目“搭车收费”，有的“只收钱、不办事”，甚至“收了钱还乱办事”，对农民的生产和经营横加干涉，乱收费、乱罚款，随意加重农民的负担。上面的“千条线”和下面的“千根针”事实上变成束缚农民的“一条条绳索”和吸取农村资源的“一根根血管”。农村税费改革虽然成功地堵死了乡镇政府和村级组织摊派和收费的渠道，但是，“七站八所”和部门收费的口子依然存在。有不少县直部门甚至不经乡镇和村直接到农村罚款和收费。在湖北一个村调查中我们就发现，不仅是地税部门直接到农村向种香菇的农户收“特产税”，交管部门也到农民家收仅仅用于耕地的拖拉机的“养路费”，技术监督部门则到农家去收榨油的“质量检查费”，有的一项收费就远远超过农民当年上缴的农业两税。一些农民称,“虽然税费改革砍掉了乡村两支手，但还有七八上十只手，农民依然是应付不了。”[④]可以说，现存的“七站八所”及“条块结合”管理的体制不仅是加剧农村管理混乱，加重农民负担的制度性根源，也成为农村税费改革后加重农民负担的“祸首”。

        最后，随着市场经济的发展，一些“条条”及其部门的存在及运行方式日益丧失其合理性。目前农村基层的“条条”有不同的类型，各部门的权力、地位和业务也不尽相同。既有行政系列的乡村政府和组织及其部门，也有党群政治组织系列；既有水电、邮政、电信和金融等经营单位，又有土地、城建、工商、税务和公安等管理部门，还有文教卫生等事业单位。有不少部门如工商税务、公安派出机构等等无疑是社会管理所必须的，但是，其中有不少部门尤其是一些经济和经营部门，如邮电、金融、农机、农技、文化、广播、经管、客运等等不过是计划管理体制的延续，随着市场经济及改革的发展，这些机构的业务及活动方式也日趋经济化和市场化，已经丧失作为国家机构行使行业政管理的必要性。不仅如此，现存的“条条”和部门均是按乡镇行政区划组建和运作的，在机构设置上强调上下对口，层层节制，分区而治。其结果使各部门的业务工作被行政区划割裂开来，机构设置小而全，难以实现机构设置和业务管理的优化配置。以至于时常出现“在一个乡镇没有一台大型农业机器也要设立农机站，没有多少税源也必须设立税务机构，没有统战对象也要设立专门的统战部门”。这不仅违背了专业一体化管理的需要，也是极不经济的。与此同时，按行政区划设立小而全的机构，实行分行政区而治，也使各地方及各部门管理呈现出相当程度的孤立、分散和封闭性，各个乡镇和部门也仅由垂直的行政权力上下联系起来，缺乏横向的联系，一旦上级部门对下派单位缺乏有效的监控，或者垂直领导出现障碍，必然丧失对下派机构行为的有效约束。也正因“看得见的管不着，管得着的看不见”，各部门行为出现经常性的失范而难以有效制约，由此不难发现这种体制和结构本身存在相当程度的危险性。

        二、改革“七站八所”，实行“条块分离”

        不难看出，虽然现行的“七站八所”的设置及“条块分割”的体制有其历史的必然性和一定的合理性，但是，从根本上说，这种体制是适应计划经济和集权管理而产生，其制度和结构存在内在的局限性。随着市场经济的发展，这种体制的不经济性及其危害性日益严重，它不仅造成持久的“条块分割”的矛盾，也违背了管理的统一、精干和效能的原则，同时也助长了乡镇机构和人员的膨胀，加重农民的负担，不能不进行根本性的调整和改革。

        首先，精简“条条”，对“七站八所”进行重新清理、分类和精简。对于不必要的或业务相近的机构和部门予以坚决地撤并，将经营性、技术性和事业性的机构从政府和行政权力中分离出来，实现社会化和市场化。早在20世纪80年代中后期，山东莱芜就曾在全国率先实行以“简政放权”的改革，将26个站所中的23个下放到乡镇，下放干部职工13000多人，固定资产折款1100万元。然而，由于改革的主旨是向乡镇“下放权力”、“下放部门”，以健全乡镇政权。从根本上说，改革不过是在县市与乡镇权力和利益的重新分配，是政权组织及权力体系内部的权力调整，而不是真正的简政放权，还权于社会。虽然在一定程度上加强了乡镇的权力，它并没有真正解决县市部门与乡镇之间的条块关系。其结果是在随后的几年中，很多原试点地区的上级政府又以种种理由把已下放的权力再次收受回去了。与莱芜不同的是，2003年4月湖北咸安在对县市下派机构进行大幅度地改革，他们首先对不同的部门进行功能分析和分类，对于专业性强、具有行政和社会管理功能的部门给予保留，对于其它机构则进行改造。对于这些部门不是限于“部门下放”，而是真正的“权力下放”，“还权于社会”，有的改制成独立的企业经济组织和事业单位，有的则转变成为社会中介组织，从而大幅度地减少了部门和机构，也相应减轻了财政负担和农民的负担。按照咸安的改革方案，“七站八所”除派出所、法庭、邮政所、供电所、信用社、工商所、国税分局（所）等8个单位外，其他站（所）将在3年内实行财政“断奶”，走向市场。具体包括撤销司法所，设司法服务中心；撤销农技站、水利站，设农业服务中心；撤销城建站、房管站，设村镇建设服务中心；撤销计生站，并入卫生院，加挂计生服务中心牌子；撤销文化站，设乡镇文化服务中心；撤销财政所、经管站，将其职能转入财会服务中心，并加挂零户统管服务中心牌子；将其征收农税、特产税的职能转入新设立的农税分局；将其行政管理等职能转入财政税务办公室。撤销乡镇国土管理站和林业站，设乡镇国土资源管理服务中心、林业资源开发服务中心，其办证业务采取由区国土局、林业局委托授权舞会法，向乡镇居民和农民提供服务。将以上“七站八所”改制为“服务中心”后，人、财、物关系分3年与区直单位和乡镇政府彻底脱钩。如此，下派机构可以减少361人，精简率46％。咸安的改革无疑为我们清理和精简条条，改革“七站八所”提供了范例和经验。

        其次，打破“块块”，按照精简、统一、效能的原则，重新设置专业管理机构。长久以来，“七站八所”及“条条”均是以行政区划为基础设立的。无论是莱芜的改革还是咸安的改革，改革后的“站、所”依然是按乡镇行政区设立的，并没有改变“条条”行政区域化的局面，仍然存在“小而全”、不经济的可能性。因此，在未来“七站八所”的改革中，应转变思路，打破行政区划的界限即“块块”，按“需”设立相应的专业性管理机构和部门。如邮电、金融部门可以根据其业务量、公安派出机构可以根据社区社会治安状况及调控能力、税务部门可以根据税源状况和征收成本等等决定是否需要以及设立什么样的专门机构。对于人口少、范围小、业务量少的乡镇可以实行跨区域共同设立邮政、税务和公安管理机构，以减少机构和人员，降低管理成本。反之，对于业务量大的乡镇则可增加机构。从而使专业性管理机构完全与乡镇政府及行政区划脱钩，完全按专业管理的需要设立相应的机构。尤其是在当前在机构精简和重建的过程中，应不搞上下对口，也不搞一刀切，应根据不同机构的特点及其需要设立机构，在对不必要的机构精简的同时，对于需要加强的机构应当充实和加强。如当前农村一些地方社会治安秩序混乱，税务部门征税能力不足，应适时加强公安部门和税收部门，以强化社会秩序和税收征管能力。

        最后，实行条块分离，政企分开、政事分开、各司其职。一旦县市及上级专业性管理机构依据业务需要重新组建之后，至关重要的是重新确立乡镇政府与这些机构的关系原则。从国家权力和政治的统一性及行政管理的角度来看，乡镇政府对于存在于本行政区域内的上级机构在信息上、业务上和生活上均有支持、配合和协调的义务，但是，当“条条”根据需要而不是行政区域设立之后，这些派出机构和下派部门就不再与乡镇政府并立而具有组织上、业务上和人员及活动边界上的同构性，乡镇政府与这些机构在组织、人事、财务及业务各方面是相对独立的，不存在上下从属关系。从而为乡镇与部门分离提供了可能。在此尤其是必须强调实行政企和政事分开，对于经营性、服务性和技术性的单位和部门，政府应根据市场原则来处理相互关系，依法保障其独立自主的经营权益，而这些单位也必须从行政依附型向社会自主型转变，彻底改变事业单位行政化、官僚化倾向；社会中介性质的机构应彻底从乡镇党政机关分离出来；理应由经济组织负责的经营管理工作也从乡镇党政机构中分离出来，使这些经济组织成为独立自主的市场经营主体。从而不仅真正实现政企分开和政事分开，也实现“条块分离，各司其职”，从而使农村治理体制从传统的“条块结合”改造成“条块分离”的体制。唯此，才能彻底解决长期延续的条块关系的矛盾。

        毫无疑问，此项改革不仅会为乡镇政府的改革提供条件，也将推动和要求乡镇政府和基层政权本身的改革。尤其是当“七站八所”和“条条”从乡镇政府和行政中剥离开后，乡镇政府本身的事务也将大幅度减少，这也要求乡镇政府进一步精简机构和人员；另一方面，在“七站八所”分离的同时，也应探索乡镇群团组织及农村基层党组织的组织及其活动方式，可以根据需要实行跨区域设立基层组织，而不是强求基层组织与行政组织的同构性，从而增强基层党群组织的灵活性并为基层党政关系的处理创造条件。

        总之，“七站八所”的改革将是一个系统工程，它不仅需要，也将推动农村基层治理体系的整体改革。当然，此项改革本身并不是乡镇和基层改革可以单独完成的。由于“七站八所”的改革直接涉及县市政府及其部门利益，改革的成功与否也将直接起决于县市政府体制及运行方式的改革。在“七站八所”改革的同时，也应推进县市地方政府体制的改革。从目前来看，如果说乡镇机构改革不过是农村基层管理体制改革的起点的话，那么，“七站八所”的改革则应为当前农村改革的重点，而县市政府体制改革将是机构改革的难点。能否成功地进行这些改革，不仅直接决定税费改革的成败，也将决定我们是否能成功地打破“黄宗羲定律”的怪圈！

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        [①]    本文是“农村税费改革及县乡村管理体制配套改革”和“乡村公共财政及国家与农民关系研究”项目的成果之一。此项调查得到教育部人文社会科学重点研究基地的支持。

        [②]    湖北咸安乡镇机构改革是2003年1-3份完成的，4月份开始进行“七站八所”的改革。此数据是改革前的情况。

        [③]    2003年3月31日咸安调查时与宋亚平书记的座谈。

        [④]    2002年3月14日在湖北京山一个乡村的调查。