教育的发展离不开一定的财政支持。在我们这样一个农村人口占绝大多数的国家，“穷国办大教育”是一个基本的现实，如何解决农村义务教育的财政问题一直是一个国家的难题。税费改革以来，农村义务教育的内在组织和外在环境正发生深刻的变化，也面临着一些新的困难和问题。尤其是在农民“减负”的同时，教育也大幅度“减收”，一些地方农村义务教育财政状况供需矛盾更加突出，如何解决当前农村义务教育的财政困境，成为当前亟待解决的问题。本报告旨在从宏观上对税费改革后农村义务教育的财政状况及存在的问题进行分析，并提出相关政策及对策建议。

　　一、农村义务教育投入与分配中的三大“症结”

　　长期以来，我国农村义务教育财政投入和分配中一直存在三大问题：一是总量不足；二是结构失衡；三是效益不高。[1]不仅国家对农村义务教育财政投入总量有限，而且投入的效益不高，资源浪费严重。同时，有限的教育资源的分配不公，各地教育资源的占有状况严重失衡。

　　（一）总量不足

　　目前农村义务教育总量不足最突出地表现在两个方面：一是农村义务教育经费供需缺口较大；二是农村义务教育债务存量较大。

　　由于没有义务教育阶段生均教育经费标准，很难准确计算出我国农村义务教育的经费缺口，不同的部门及不同的学者对此的估算结论不同。不过，根据现在的材料分析，我们认为至少过千亿元。其中，最主要的构成包括这样几个方面：

　　（1）完成“普九”达标需要投入350亿左右。

　　有的学者曾根据1999年的“一片”地区山东省小学生均教育经费的标准推算，如果对未达到“普九”目标的地区的义务教育生均投入达到山东省的标准，1999年义务教育经费总支出的缺口为340亿元。如果加上对中西部农村中小学贫困学生学杂费、课本费减免年投入30亿元，1999年义务教育经费总支出缺口达到370亿元，约占当年义务教育总支出（1417.8亿）的30%；[2]另据财政部1999年组织对“普九”工程投入缺口的调研也认为，如果要全面达到“普九”标准，至少还需投入资金总计约354亿元。有的学者同时指出，这仅仅是在低物价基础上的保守的估计，实际需要只可能是高于这一数字。[3]

　　（2）税费改革减少收入200-300亿元。

　　农村税费改革之后，在农民减负的同时，教育也大幅度减收。不少学者估算税费改革后农村义务教育减收200亿。不过，在我们看来，这也是一个相当保守的计算。以1998年为例，当年我国农村教育费附加总额已经达到165亿元。这表明，仅农村税费改革后取消农村教育附加费一项来看，农村义务教育减收量就达165亿元。实际上，除此之外，税费改革还采取了取消了教育集资、禁止摊派及减少学杂费和实行“一费制”等等措施，由此也大幅度减少农村中小学的收入。从1995年到1999年的5年间，全国义务教育总投入6944亿元，其中各级政府投入3713亿元（不含财政一般性转移支付数额），教育费附加965亿元，农村捐集资经费达到596亿元，杂费631亿元，其他1039亿元。[4]据此，各级政府财政投入之外，五年共有3231亿元其它收入，每年其它收入646.2亿，即使其中一半来自农村，也有300多亿。这表明，税费改革后，每年至少减收300多亿元。

　　（3）“普九”的债务存量500亿元。

　　除现存的需求缺口之外，当前农村各地还存在相当数量的教育债务。从全国来看，据有关部门统计，全国各地方“普九”的债务因此累计高达500亿元。[5]仅上述材料来看，农村义务教育的经费供需缺口就超过千亿元。这一数字超过2002年全国财政预算内对农村教育的总投入（990亿元）。此外，2002年全国共计新欠中小学教职工国家工资22亿元；[6]据有关统计，中西部农村地区中小学的贫困学生约占学生总数的28%，共计1500万人左右，如果按每个学生平均每年减免学杂费、课本费200元计算，每年需增加投入30亿元。[7]中西部25个省份尚有中小学D 级危房4000万平方米，这也需要大量的经费投入。

　　对一些省市的微观调查也表明，一些地方教育供需矛盾及财政缺口也比较大。从债务量来看，仅安徽省统计，全省教育欠债达20亿元。2000年累计拖欠教师工资16.7亿元；六安市为确保提前两年实现“两基”，许多乡镇与学校采用借贷等形式筹集资金建校，教育负债42692万元，其中学校直接承担债务31471万元，占73.72％；村一级教育负债为2466万元，占5.77％；乡镇一级教育负债为7967万元，占18.66％。到2002年底，广西农村中小学尚未偿还的10年间所欠的债务共达26亿元，其中社会贷资5亿元，工头垫资11亿元。中小学形成负债的主要是“两基”达标借的债务。我们对湖北和河南一些地方的调查，有的县市教育负债有6000-7000多万。湖北省黄陂区2002年底教育债务的总额是4166.9万元。[8]湖北省黄冈市就有“普九”债务5.8亿元，咸宁市有2.3亿元，孝感市有3.16亿元。湖北监利全县中小学共负债10615万元，其中县直中小学负债3880元，乡镇公办中小学负债6281.8万元，村办小学负债453.2万元。可以说，全县“几乎没有不欠债的学校”。教育局在2003年1月做过一次统计，负债学校中超过100万的学校就有24所。其中，全县中小学为“普九”欠下的债务是5526.1万元，其中欠发教师工资920.59万元，学校因公用经费不足运转负债4168.31万元。[9][10]不仅如此，税费改革在一定程度上也加大了财政缺口。从湖北省来看，1999年湖北省预算内教育经费拨款为50.35亿元，占教育总支出120.15亿元的41.91%；多渠道筹措教育经费69.80亿元，占教育总支出的58.09%.农村教育费附加和农村教育集资在多渠道筹借经费中占较大比例。如果全省教育经费剔除省本级投入（主要用于高教部分），则农村教育费附加和农村教育捐集资占全省农村财政性教育经费的75.63%.如果取消教育费附加和教育集资，则全省各级财政预算内教育经费除按正常速度增长外，每年至少还需另增加28.7亿元。[11]湖北监利县人口为142万，其中农业人口102万，全县有516所中小学。2003年该县可支配的财政收入不足两个亿，其中用于基础教育的财政拨款就达到了1.1254亿元。但全县教育资金的缺口还有3000多万元。1993年以来，监利县每年的农村教育附加、教育集资、教育统筹三项基础教育经费基本都在6500万元以上，基本支撑了农村教育。2002年税费改革后，这三项收费被取消，但上级转移支付的财政拨款只能弥补部分缺口。公办小学每人每年85元，村办小学为55元，初中生为180元。财政局这位官员说，按此标准全县每年可收取2300万元，但实际需要4313万元，中间有2000多万元的资金缺口。[12]

　　湖北省麻城市的调查也表明，税费改革后，麻城市仅“一费制”就减少学费收入5890万元，其它收入1220万元；其7110万元。其中小学学费减少达3510万元。税费改革后，该市2003年义务教育经费工资缺口1575万；公用经费缺口452.5万。

　　注：全市还有高中工资缺口602.7万、公用经费缺口171.5万；职中工资缺口83.8万，公用经费缺口15万；以及幼教、特教、中师、进修、成教及其他教育部门的工资缺口900.6万和公用经费51.2万。

　　（二）结构失衡

　　农村义务教育经费不仅总量投入不足，而且分配不公，各地教育资源占有状况及发展水平严重失衡。

　　其一是城乡之间、地区之间及不同学校之间教育资源分配和占有的非均衡性。有限的义务教育经费主要投向城镇，城乡差别较大，且有扩大的趋势。从生均经费来看，1993年，我国城市小学生的人均经费为476.1元，农村为250.4元；城市初中生的人均经费为941.7元，农村为472.8元。差距分别为1.9倍和2倍。到1999年，两者的差距都扩大到3.1倍，绝对金额分别为1492.2元：476.1元和2671.2元：861.6元。1999年全国教育经费支出和财政预算内教育经费支出构成为例，在全国5721.57万在校初中生中，农村学校的比重是57.2％，而教育经费支出占初级中学总经费支出的47.8％；全国初中学生均教育费支出（含城镇和农村）为1102.50元，其中城镇为1423.85元，农村为861.64元，农村初中生人均支出仅为城镇初中生人均支出60.5％；13547.96万普通小学生生均教育费支出为625.45元，其中城镇为841.11，农村为519.16元，农村生均经费仅为城镇的59.9％；普通小学生均预算内教育经费支出为378.72元，其中城镇为515.27，农村为310.58元，农村生均支出为城镇的60.3％。

　　城乡差别更明显地反映在不同省区之间。1993年，上海市（包括所属郊区）小学生的人均经费高达879.2元，而安徽农村只有125.6元，相差7倍；北京市初中生的人均经费为2157.7元，贵州农村仅为214.1元，相差10倍以上。至1999年，极差进一步拉大，小学生的城乡差距扩大到11倍（上海市3556.9元：贵州农村323.6元），初中生的城乡差距则扩大到12.4倍（北京市5155.2元∶贵州农村416.7元）。2002年，极差有所缩小，但差距仍相当大。2002年上海市小学生生均经费4389.66元，河南省为468.65元，湖北省为547.48元，上海市小学生生均经费是河南的9倍，湖北的8倍。[13]截至2002年，全国还有431个县尚未“普九”，其中372个县集中在西部地区。占全国人口50％左右的已经“普九”的中西部农村地区。新华网的一篇报道就称“北京优质学校让来自西部的农村教师看了流泪”。[14]

　　城乡之间的差别不仅体现在不同的省区之间，也体现在同一行政区内的巨大差别。以贵州为例，在整个90年代，其城乡小学生的人均经费差距都在3倍，初中生都在4.2倍。郑州市1999年小学生的人均预算内教育经费为河南省农村平均额的5.9倍，相当于滑县农村的14.7倍；关于初中生的情况，最高的新乡市与全省农村的平均数相差5.9倍，与最低的延津县相差11.4倍。即使在同一乡村地区，不同学校之间，尤其是“优质学校”与“薄弱学校”之间在经费、教学条件的巨大差距的反差极大。这些表明城乡之间、地区之间及不同学校之间教育资源分配存在严重的失衡状态，不同群体受教育的条件差别巨大，严重损害了教育公平和社会公正的目标。

　　其二，高等学校与义务教育投入的非均衡性。目前，中国义务教育在校生占各类在校生总数近80%，而经费投入却不足60%，其中农村义务教育投入低于30%.国家教育教育投资过于向高等教育倾斜，义务教育投资比例相对偏低。从初等、中等、高等三级教育生均费用之比来看，1998年我国三级教育生均费用之比为1：2.31：33.72，而世界一般发展中国家为1：1.7：8，发达国家为1：1.1：1.3或1：4：3.7.可见在我国培养一名大学生的费用竟相当于培养一名小学生的30或40倍。[15]尤其是近些年来，高等教育的财政投入力度很大，在全国教育经费总支出中所占比重不断提高，2000年达到26.26%；而小学教育经费所占比重下降，仅为28.24%.据《商务周刊》2003年12月报道：从1999年起，国家部分名牌大学进行财政投入，每年增加的投入约为100亿元，清华、北大各自分得18亿元。仅两所学校的投入就相当于1995-2000年六年国家投入的贫困地区义务教育工程的投入。

　　其三，国家与农民对义务教育的投入比重失衡。长期以来，农村义务教育主要以农民投入为主。尤其是农村税费改革以前，农村义务教育事实上主要由农民承担。有的学者指出，在中国义务教育经费总量中，政府财政预算内拨款所占比重维持在50%-60%之间，其它40%-50%来源于集资、摊派、教育费附加及捐款和学杂费等。[16]但在我们看来，农民所承担的数额远远超过这个比例。因为，如果说上述县乡教育投入占义务教育投入的87%，如果考虑县级财政收入中相当一部分来自乡镇和农民，最终由农民负担的义务教育投资约占到农村义务教育总投资的也就相当高了。国务院发展研究中心对湖北襄阳、河南鄢陵和江西泰和三县调查也证实，税费改革前，农村教育费附加、教育集资及中小学杂费等主要由农民直接负担的教育投入占到了全县教育经费的40％左右。襄阳县1990－2000年期间这一比重为47％。农民直接负担的教育投入和乡级财政预算内教育拨款加在一起占到了全县教育经费的80－90％。[17]尤其值得关注的是，不仅农村义务教育的经费主要来源于农村和农民，而且，政府和学校教育筹资行为不规范。改革以后相当长一段时期，由于教育支出占乡镇的绝大部分，乡镇财政普遍成了“教育财政”，但是，不少“乡（镇）财政拨款只能满足农村学校30％-40％的所需经费，连足额发放教师的工资都不够。”为了维持学校的运作，尤其是为了应付各种升级达标活动，乡村两级采取增加教育附加，通过集资办学或举债办学以及增加学杂费等等办法。1985-1999年间全国向农民提取的“教育费附加”总额超过1100亿元；1993-1999年间向农民征收的“教育集资”超过516亿元；农业部农村经济研究中心对全国农村固定观察点1995年至1999年的观察数据进行了抽样分析也表明，教育集资增长率远远超过农民人均纯收入增长幅度。1999年与1995年相比，被观察的360个样本村的农民人均纯收入增长幅度为1.3％-81.6％，而教育集资增长率高达62.4％-464.0％。有些地方农村义务教育的学费是无底洞，导致一些农村贫困孩子缀学。2000年全国农村居民人均用于文化娱乐方面的支出为187元，比1995年增长82.4％，其中主要是学杂费支出增加较快，学杂费支出5年间人均增加72.0元，占文教娱乐用品服务支出的比重由66.0％提高到74.9％。[18]虽然如此，一些地方教育经费仍入不敷出，各地普遍出现举债办学、拖欠教师工资，以及向农民乱摊派、乱集资、乱收费等现象，这成为加重农民负担的重要根源。根据教育部公布的一份抽查结果，在过去5年内，全国中小学乱收费高达15亿元，清退10亿元。据国家发展和改革委员会公布的数据显示，教育收费问题已连续3年成为全国价格投诉头号热点，仅2002年，全国共立案查处价格违法案件6.5万件，查处违法金额5亿元，其中教育乱收费行为近2万件，占立案查处总数的29.6%.2003年8月21日，国家发展和改革委员会发布上半年价格举报热点问题，教育乱收费仍高居榜眼。[19]2003年上半年，石家庄市纪委对全市中小学收费及使用情况进行突击检查，检查结果表明，仅市属5所重点中学，就查出违规资金3000多万元。

　　（三）效益不高

　　在农村义务教育经费的使用上，也存在诸多的不合理的地方。尤其是在义务教育事业经费中，公用经费严重不足，人员经费挤占公用经费现象严重。从全国来看，1993年普通中学用于人员部分达82.81%，小学将近90%，公用经费所剩无几。[20]如重庆市奉节县1999年小学生生均事业费仅为235元，主要用于教师工资，预算内生均公用经费仅为4.80元。[21]湖北阳新县王英中心小学2002年秋季在校学生501人，实收3.2万元，课本费开支1.8万元，练习本3000元，教师用书665元，应付水电费3500元，由电费900元，办公费3100元，会议费500元，招待费3100元，差旅费1500元，报刊费1800元，临时工工资5000元，本学期缺口9065元，其他活动无法开展，也影响到教育质量。如为了降低教材成本，要求“一费制”学校一律使用黑白版教材，损害了教材形象逼真的效果；2002年教育部就推行“校校通”工程及现代信息技术教育，但是，不仅一些贫困地区的学校因经费不足难以购置相关设备，无法推行，即使已经购置设备的学校有的也因经费紧张而停顿。如罗田县中小学共有2300多台微机因经费不足不得不停止使用；该县大河岸小学是全省信息技术教育试点学校，2001年贷款15万元建起30台微机的教室，由于难以支付一年必要的5.5万元（其中电费3.2万、软件购置费3000元，设备更新维护费2万元）的维持费而停止。

　　不仅如此，长期以来，中小学公用经费主要靠学校自筹和收费解决。按规定，学杂费收入只能用于公用经费。但是，一方面税费改革和“一费制”实行之后，学杂费收入大幅度减少，收不抵支、缺口很大，另一方面，调查表明，由于经费紧张，有限的公用经费也被挤占、挪用学杂费以发放工资、还债；上级财政拨款也经常被截留、挪用，学校有限的经费被不合理的开支浪费也比较严重。湖北省监利县教育局的一份文件披露，2001年到2002年，全县21个乡镇中，有16个乡镇挤占挪用了教育经费457.8万元，包括上级专款79.5万元，教育统筹经费245万元，其他133.3万元。[22]有的地方甚至连学杂费此类专项收入也被有些单位和部门挤占挪用了。如河北石家庄市纪委2003年上半年对全市中小学收费及使用情况的突击检查就发现，在沧州市南皮县，杂费是农村中小学唯一赖以生存的经济来源。这点钱全部用在学校身上都捉襟见肘，但乡镇文教室每年还要从每个学校“盘剥”50％。即使剩余的一半杂费，也同样由乡镇教研室瓜分一部分。[23]

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