五、改革、创新及政策选择

　　面对当前农村义务教育的财政困境，我们应继续推进和深化农村义务教育体制的改革，在改革和创新中寻找出路。从目前来看，有四种途径或方式是值得考虑和选择：一是行政途径，即通过加大中央的财政投入缓解农村义务教育的财政困难；二是市场途径：通过市场机制动员和吸收民间资本向农村教育的投入；三是技术途径：通过现代技术实现优质资源向贫困地区和弱质学校的转移；四是制度途径：建立和完善农村义务教育公平、高效和可持续发展的体制。

　　（一）行政途径：继续加大国家对农村义务教育的财政投入，对于中西部贫困地区，农村义务教育的投入应从“以县为主”向“以国为主”转变；加强中央对农村义务教育投入的宏观调控，使农村义务教育从“非均衡发展”到“统筹协调发展”。

　　首先，强调国家及中央承担农村义务教育投入的主要职责也是农村义务教育的特性及其在国家和社会发展中的地位所决定的。在生活中，人们通常将社会产品分成私人产品、公共产品和介于二者之间的混合产品，或准公共产品。与纯粹的私人产品相比，公共产品有三个基本特征：效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。某些人对产品的消费并不影响他人的消费，其受益和效用也适合于所有成员。不过，在现实生活中，除纯粹的公共产品之外，还存在大量的准公共产品。其中，教育最为典型。任何教育支出的直接受益者都是受教育者本人和他们的家庭。从这个角度上看，教育的受益是可分割的。由于教育设施的有限性，绝大多数类型的教育在技术上是可以实现排他的，并且还具有“拥挤的公共产品”的特性，因此，具有私人产品的一些特性。不过，教育除了其可分割的私人利益之外，还具有重要的社会利益。这些利益从受教育者本人和他们的家庭外溢给社会的其他成员。因此，教育通常被看成是一种准公共产品。既然是准公共产品，教育不能完全由公共财政支持，个人投资也是必需的。

　　然而，在此我们也不能不看到，义务教育尤其是农村义务教育不同于一般的教育形式，它具有更强烈的纯公共产品的性质，应主要由公共财政给予支持。特别农村义务教育是我国基础教育的主体，也是我国教育事业的重点和难点，在我国农村和整个国家小康社会的建设中具有基础性、先导性和全局性的地位、作用和影响。农村义务教育的受益人不仅仅是个人，也不限于地方，而是与国家利益、民族利益及全体公民的利益息息相关，具有更鲜明的国家公共产品的性质。另一方面，国家导向的普及义务教育，义务教育的排他性和竞争性大大降低，一个人接受义务教育并不会妨碍其他人也接受义务教育，即具有很强的非竞争性和非排他性，或者说，更明显的纯公共产品的特性。也正因如此，义务教育经费不仅应主要由公共财政支持，而且应主要由国家来保障。

　　其次，由国家和中央承担农村义务教育的财政投入也是与公共财政的财权与事权一致原则的基本要求。如前所述，自“分税制”改革以来，中央财政收入占国家财政收入的比重，已由20世纪90年代的30%上升到目前的50%以上。2002年，中央财政收入占全国财政收入的55%，地方财政所占份额下降到45%.随着财权和财力的增长，中央理应承担更多的义务教育的责任并成为义务教育的主要承担者。然而，税费改革之前，农村义务教育投入实际上是“以乡（镇）为主”，改革以后，农村义务教育的投入转变为“以县为主”，由于目前农村县市财政困难，尤其是中西部县市普遍是“吃饭财政”，甚至“吃饭就有困难”，一些县全年的财政收入甚至不够用于教育的支出，不可能依靠县级财政来保障农村义务教育的投入。正是由于中央掌握了主要财力，但基本摆脱了负担义务教育经费的责任；县乡政府财力薄弱，却承担了绝大部分义务教育经费。这种中央与地方及政府间财力与义务教育事权责任的不对称，是造成农村义务教育经费短缺和结构性矛盾的重要制度原因。

　　在此必须指出的是，虽然省市增加对农村教育的投入是必需的，但是，由于省级单位仍然不过是地方政府，其财政来源于县市上交及有限的地方企业，从全国来看，省市所占的财政份额也不高。据国家统计局2000年的统计数据，我国有2109个县、4.6万多个乡镇，2000年全国财政收入1.34万亿元，其中中央占51%，省级10%，地市17%，县乡两级共计20%多，尤其是中西部贫困地区的省份也是经济欠发达、财政窘迫的地区。显然，省级财力依然有限，在此情形下，不可能实行“以省为主”的投入体制。“以省为主”只不过是将“以县为主”的矛盾上移到省，难以真正解决农村义务教育的财政困难。同时，省际财政收入及社会经济发展的不平衡仍将造成不同地区义务教育的非均衡性。也正因如此，虽然人们强调按照财权与事权的一致性的原则，省市地方政府应加大对义务教育的财政投入，但是，解决农村义务教育财政困境的根本出路只能是依靠国家和中央的投入。

　　第三，从国家财政能力来看，改革以来，我国社会经济迅速发展，近些年来，国家财政收入每年以千亿元的速度大幅度增长。2003年1-10月份，中国财政收入又实现了高增长，全国财政收入已达到18150亿元，比去年同期增长21％。这为国家义务教育的投入创造出了条件和可能。有的学者曾经测算，目前全国农村中小学教师约690万人，按每人年工资7000元计算，全年需要483亿元。如果总体上中央和地方政府承担比例为5：5，即中央财政承担约240亿元。就目前中央财力情况而言，应该是可以承受的。[35]事实上，中央和地方财政各负担多少，可视各省的财力情况而定。如果中西部地区主要由中央财政承担，沿海发达地区主要由省、市、县各级政府承担，适当提高省级财政承担的比例，完全可以解决中西部地区农村中小学教师工资。由于教师工资占目前乡村教育支出的绝大部门，如果国家承担中西部地区农村中小学教师的工资，这将从根本上缓解农村义务教育的财力不足的困难。

　　最后，从国外的实践和经验来看，在绝大多数国家中，政府对教育尤其是义务教育的投入都是本国教育经费的最主要来源，其中央财政投入的比例普遍超过我国中央政府。如中央教育科学研究所在其“中外普及义务教育难点问题研究”中，对中、美、法、德、日等13个发达国家和发展国家义务教育投资问题进行了较为广泛的个案研究和综合比较，发现不仅在美、法、德等发达国家，而且在印度、埃及等发展中国家，来自政府的公共经费上占义务教育总投资的85%至90%.这也就是说，义务教育对公众具有相当大的免费性。从国家用于公共教育经费占国内生产总值的比例来看，1980－1995年间，世界各国公共教育经费占国民生产总值的百分比均达到4.9%.其中，北美和欧洲发达国家从5.2%升至5.5%左右，发展中国家从3.8%升至4.1%.至2002年，我国教育经费占国民生产总值的比例才3.3%，与国家规定的2000年达到4%的目标还0.7%；与目前世界各公共教育经费投入平均占国民生产总值5%的水平相比，更是相差1.7个百分点。少投入的主要原因是中央和省两级财政投入较少。

　　显然，无论从义务教育的性质和特点还是国家财政能力以及世界各国通行的做法来看，国家和政府无疑应承担农村义务教育的投入的主要责任。尤其是从税费改革后县乡财政短缺状况及义务教育的财政困境来看，加大中央政府的投入具有迫切性。通过加大中央的投入及加强国家的宏观调控，可以促进农村义务教育发展的公平性。

　　（二）市场途径：大力开发和培育教育市场，更大程度地发挥市场机制的作用，实行财政投资与市场筹资并举的“双轨制”，通过市场机制动员和吸收民间资本向农村教育的投入，引入竞争机制以提高教育资金的使用效益。

　　在强调加强国家的财政投入的同时，我们也必须关注国家投入有限性和局限性。这不仅是国家财政能力的有限性，即面对农村义务教育现存的巨大的供需缺口，不可能完全由国家来承担农村义务教育的经费投入，更重要是必须注意到国家教育投入角色的有限性以及国家公共财政投入方式和效益的局限性。从目前来看，完全由国家承担农村义务教育的经费投入也有相当的困难，也不现实。从国家财力来看，虽然近年来国家财政收入大幅度增长，但与此同时，财政支出、财政赤字及债务也大幅度增加，增长速度超过财政收入的增长速度。2002年，国家财政总收入为18903.64亿元，支出22053.15亿元，财政赤字达到3149.51亿元。与1992年的258.83亿元相比，10年时间增长了12倍；2002年财政赤字比1991年财政收入总量还多。[36]此外，1998年8月我国首次发行1000亿元长期国债，1999年发行1100亿元，2000年至2002年，每年增发国债均为1500亿元，2003年增发1400亿元，是1998年我国实施积极的财政政策以来首次减少国债的发行额。截止2002年，我国用长期建设国债资金安排的国债项目总投资规模已达到6600亿元。[37]当前我国已经进入高财政赤字和高国债偿还的时期，每年新增债务的70%不得不用于偿还旧债，财政压力呈不断加大之势。[38]显然，相对于急剧扩大的财政需求来说，国家财政也相对困难。特别是目前农村义务教育经费需求处于总量不足和结构性失衡状态，资金需求的缺口过大，国家财政或中央财政难以独立承担农村义务教育的财政投入。

　　资料来源：此表根据中华人民共和国国家统计局编：《中国统计年鉴》（中国统计出版社2003年9月第1版）的数据

　　资料来源：此表根据中华人民共和国国家统计局编：《中国统计年鉴》（中国统计出版社2003年9月第1版）的数据，以1985年为基数计算相关年份增长率。

　　其次，从历史上看，国家教育投入的意愿与能力之间始终存在着相当的距离，吸收社会资本或民间资本及“民办教育”是一种长期的历史现象，也是我国农村人口占绝大多数的国情的客观选择。在西周时期，“学在官府”及上层贵族的教育垄断是一个典型特征。从一定意义上说，教育投入也是由国家——官府来提供的。但是，自东周开始，“学在官府”被逐渐打破，官学开始衰落，随之而起的是私学勃兴，教育的民间化或平民化。乡村教育也因此成为国民教育的最重要的部分。此后，乡村也长期存在“官学”和“私学”的双轨制。前者的经费主要源于国库，而后者则来源于民间。不过，有关材料也表明，我国乡村大规模和正规化的办学可追溯到元明时期。元至元二十三年（1286年）朝廷颁令：凡各县所属村庄以五十家为一社，设社长一人，“教劝农桑为务”，并设学校一所，择通晓经书者为教师，农闲时令子弟入学。元朝灭亡，社学也一时停办。明洪武八年（1378年）朝廷“命天下立社学”，延请师儒“以教民间子弟”。正统元年（1476年）朝廷令提学官及府县官对社学进行扶持和监督，社学中品学兼优者，可免试补为秀才。弘治十七年（1504年）再次明令各府州县建立社学，并规定民间幼童年龄在15岁以下者，应送社学读书。办学的经费也是多渠道的，主要来源是学田的收入，而学田的来源渠道除了官府拨给之外，主要是私人捐赠或集体捐田，以及学生纳费等，社学的组织与管理实际主要由地方士绅控制。清初沿袭元、明两朝旧制，各省道的府、州、县置社学，每乡一所，择“文义通晓、行谊谨厚”者为社师。清朝社学已纳入了国家的财政体系中，社师由官府提供生活费，受提学的管理，并资助和提倡为贫寒子弟举办的义学。在清朝，乡村初等教育虽有所发展，有逐渐纳入政府的趋势，但总的来看，限于政府的统治能力和财政力量，真正意义上的全国统一普及性的义务教育并没有出现；乡村中的初等教育呈现出多种形式并存（私塾、义学和社学），多种资金筹措渠道（官方、民办以及官民合办）并存的形态，学校的管理依然操纵于宗族和乡村士绅的手中。乡村初级学校实际上是一种“以绅为主”的办学体制。

　　清末废科举、办学堂，推行新式教育。为了解决兴学中的经费问题，清朝中央及地方政府也多采用地方政府筹措与民间捐资兴办相结合的方式。民国时期，进一步在乡村推行义务教育，并强调保障教育经费。但是，由于国家内忧外患不断，中央政府很难拿出足够的资金来推行义务教育。加之吏治腐败，武人政客对有限的教育经费层层截流，以至于教育“因经费支绌，濒于破产”。从实践来看，一直到40年代，“初等教育经费多以地方（县一级政府）自筹为原则”。不少县实行的办法是“县立中小学的经费由政府支拨，原属祀田、庙产，由政府接受。村办小学（包括私塾），经费多由学校负担，有祀田的村由祀田补贴一部分”。这成为民国初等教育的教育财政的基本格局。[39]

　　新中国成立后，一度实行“化私为公”的政策，将私立学校统一转变为公办学校，在教育经费上也由国家统收统支，除收取学生学费外，不足部分由政府财政开支。1950年3月，政务院就规定，“中央直接管理的大中小学经费列入中央人民政府预算，由财政部掌管；各大行政区、省（市）管理的县立中学以上教育事业费，分别列入各大行政区及省（市）预算内。乡村小学、县简师、教育馆的经费，可由县人民政府随国家公粮征收地方附加公粮解决，但地方附加公粮不得超过国家公粮的15%.各地城市的小学教育经费，可征收城市附加教育事业费。”[40]在这一体制中，无论是城镇还是乡村小学，无论是中央拨款经费还是地方教育费附加或附加公粮均由各级政府统一筹划、统一支出。实际上是“政府为主”、“统收统支”的体制。

　　然而，建国之初，百废待兴，政府有限的财力远远不能满足基础教育的迅速发展。为此，国家也提出了政府统筹管理和允许群众在自愿的基础上发展民办小学的方针。为了进一步扩大中、小学教育经费的来源，1955年，财政部、教育部又共同制定颁发了中小学收取学杂费的办法。1957年更是大加提倡群众办学、动员社会各单位集资办学的方针，并于1958年开始向地方下放教育事业的管理权，改过去以“条条”为主的管理体制为“条块结合”、“以块为主”的办法。1962年，政府进一步提出，“国家办学与厂矿、企业、农业合作社办学并举，……，免费教育与不免费教育并举，全党全民办教育”的“两条腿走路”的方针。实际上，在人民公社时期，公办学校主要集中在城市，农村基础教育主要是由人民公社集体兴办，经费由所在生产队及公社提供。民办小学也成为建国后很长时间内农村基础教育的最普遍模式。这一时期可以说是“以队为主”的时期。人民公社解体之后，农村义务教育也逐渐过度到“分级管理”和“以乡为主”的体制，但是，如前所述，在实践中，农村义务教育经费主要由农民自身承担，实际上是一种“以民为主”的体制。

　　由此不难看出，在我们历史上，如何为乡村教育提供必需的财政资源，一直是一个棘手的问题。无论是解放前还是建国后，我国都曾尝试由国家和政府承担教育的投入，但是，最终都走向了名义上或实质上的“以民为主”的办学方式。这显然不能仅仅用社会制度的不同和局限来解释，在相当程度上也与国家的财政能力有关，或者说，“力不从心”。在现时代，正如江泽民同志所指出，“我们的基本国情之一，是在经济比较落后的条件下办大教育。”虽然经济发展和财政增长为教育的投入创造了条件，但是，目前我国的财政能力和综合国力仍然不强，地区发展很不平衡，税收制度和公共财政体制有待逐步建立，仅靠中央财政投入远远不能满足农村教育的发展，因此，当前应强调财政投资与市场筹资并举，发挥市场机制的作用，动员社会力量办学和吸收民间资本办学。这不仅是一种现实的选择，也将是一种长期的选择。

　　最后，强调通过市场机制动员和吸收民间资本的投入决不是减轻和推卸国家和政府的义务教育的财政责任；而国家教育的投入也不排斥民间资本的投入及“民办学校”，更不是要求国家包揽学校一切事务。在“国进民退”的同时也应强调“民进国退”。事实上，如果说“国进民退”主要是通过农村义务教育的“国家化”解决义务教育的投入不足的问题的话，“民进国退”则是为了通过引入市场机制或“市场化”以缓解国家农村义务教育投入不足的问题：“国进民退”强调国家应承担适龄儿童义务教育的“基本费用”，而“民进国退”则是强调由民间资本及学生个人承担“自我发展”的费用：“国进民退”强调国家应大力举办“公办学校”，而“民进国退”则强调鼓励和支持“民办学校”的发展，同时强调在“公办学校”管理上引入“民办学校”的机制。总之，在义务教育的投入及管理上，实行“公办”与“民办”并举、国家参与与民间参与并重的方针。不仅强调“国进民退”及国家财政投入的责任，也要开放农村教育市场，打破国家垄断，鼓励、动员和支持民间资本的参与和多元办学体制。有的学者已经指出，在现代社会中，义务教育作为一种特殊的公共产品主要由国家投入和提国家对于九年义务教育承担法律上的义务，一般是指政府有责任对全国所有适龄儿童接受基础教育提供所需要的资金，并在基础设施方面提供便利。政府在每年的预算中，应为每个孩子拨出按照本地区条件计算接受基础教育所需要的经费，政府在基础教育上投入公共资源，其主要功能是给每个孩子提供一个最基础的平等机会。但是，义务教育跟其它公共品领域一样，政府有投入资源的义务，而没有设置垄断的权力。因为，政府提供的教育资源本来就来自纳税人的钱，政府只不过进行一次再分配而已。政府并不因为提供了这样的资金，就拥有对于基础教育的形式、途径和内容、包括教学方法的垄断权。[41]同样，政府教育投资并不一定要求中小学校也只能由政府来开办，政府拨给学生的经费未必只能由政府亲自来花。学校可以由方方面面来建，比如，可以由私人、非赢利性机构或社区来办。尤其是在现代社会中，政府对于教育的投资，并不意味一定要直接管理学校，教育的举办者、投资者、管理者和监督相互分离、彼此制约的多重办学模式也不断出现，我国也出现了公办民助、民办公助、国有民办、公办学校转制、中外合作办学等等形式，公办教育和民办教育的办学主体日趋模糊。孩子甚至可以选择上公立学校，也可以上私立学校或私塾，或在家接受家长自己的教育。政府通过公共资源投入给每个孩子提供一个平等的机会，这并不妨碍有条件的家长在孩子的教育上投入更多自己的资源。即使是国家财政投入的公办教育，也存在如何提高投入效率的问题。这种在国家投入为主和公办教育为主体条件下的多样化办学、多渠道投入的方式，不仅可以动员、鼓励和支持民间资金投入农村教育，弥补教育资金，也有利于满足不同层次的人们对于教育的需求，通过引入竞争机制，提高公办教育的质量并提高国家财政投入的绩效。也正因如此，湖北省监利县在教育体制改革中试行教育券的方式，从2004年起，当地政府每年的义务教育经费将不再拨付给老师和学校，而是直接将教育经费以一种可以兑付现金的学券即“义务教育卡”的方式发到学生手中，学生可凭卡选择自己喜欢的任何学校，不管是公立，还是私立。学校则拿着这笔钱到有关部门兑付现金，这无疑是引入教育竞争机制、提高教育投入效益的探索和尝试，是值得肯定和鼓励的。

　　（三）技术途径：通过现代技术手段促进教育资源的合理流动和优化配置，尤其是现优质资源向贫困地区和薄弱学校的转移，从单向的垂直的物资投入向横向的互动式的教学资源的投入和转移，从单纯“硬件”投入向“硬件”与“软件”投入并重转变，以促进教育公平，提高教育质量和效益。

　　技术是政府和市场实现自身目标的重要媒介。尤其是在现代社会中，现代技术不仅可以成为一种高效的管理手段，也是一种高效而经济的助学手段，可以提高教育的质量和效益。现代信息技术的显著特点是数字化、网络化、智能化，其传播手段不受时间、空间的限制。从教学层面来看，现代信息技术的运用，尤其是利用网络及多媒体教学的灵活、直观、形象、开放和互动的特点，不仅可以实现优质教育资源的共享，也可以实现教学形式的多样化、学习活动的自主化，是一种适应面广、经济而高效的助学方式；从管理层面来看，现代技术的直接性、透明性和自动化，可以实现管理方式的自动化，大大提高管理的效率和效益。尤其是在教育投入及资金管理，可以加强对财政投入的监控，减少资源的浪费，提高使用效益；在学校行政及教学过程的管理上，也可以改善管理手段，提高管理效率，同样也节约管理成本，是一种高效而经济的管理手段。因此，在农村义务教育的投入和发展中，在强调政府与市场的作用的同时，也应充分利用现代技术，改进教育方式，提高管理及教育质量。

　　如前所述，非均衡性是我国农村义务教育发展的典型特征。这种非均衡不仅反映在我国城乡之间及农村不同地区之间教育投入水平及资源占有量的不同，也不仅仅是学校设施、师资力量等办学条件的差别，更重要的也反映在不同地区及不同学校之间的教育质量也存在明显的差别。这种差别不仅存于城乡之间以及不同地区之间，在农村同一地区、同一县市甚至乡村，教学条件和教学质量也存在相当大的差别。在农村，甚至是一些落后的乡村，也存在教育条件相对好、师资力量强和教育质量高的学校。人们常常根据教育质量的差别将学校分成“优质学校”和“薄弱学校”。从调查来看，教育资源占有量对教育质量有明显的影响，两者之间存在明显的相关性和相随性。经济发达城市及乡村地区办学水平及教学质量总的来说比经济落后尤其是贫困地区要强。在贫困落后的农村地区，教育质量较高的学校也集中在那些教学设施较好、师资力量较强的学校。显然，要改变这种状况首先必须加大对贫困及薄弱学校的财政及物质的支持，这也是当前中央和地方教育投入的重点。不过，我们也必须看要，城乡之间、地区之间及不同学校之间教育发展水平的差距不仅是历史形成的，也与现实的社会经济发展水平密切相关。我们既不可能在短期内完全改变这种局面，使农村学校及办学条件较差的学校完全达到城市学校及农村一些“优质学校”的办学条件，单纯的物质投入也不可能在短期内使之达到优质学校的教学水平。在此情形下，如何充分开发和利用现有的“优质学校”的“优质教育资源”，使之服务于农村贫困地区和“薄弱学校”的教育，在最短的时间内促进贫困地区及薄弱学校的教育发展，是当前必须重视的问题。国家所推行的“东部地区学校对口支援西部贫困地区学校工程”、“大中城市学校对口支援本省、自治区、直辖市贫困地区学校工程”，建立东部地区经济发达地区对口支援西部地区贫困县、大中城市对口支援本省（区、市）贫困县制度，以及动员和鼓励发达地区的学校在物资和师资上支援贫困地区及薄弱学校的等等，无疑是一种现实的现选择。但是，现存的投入和支援方式主要是通过政府行政力量来推动和实现的，表现为明显的政府的主导性和行政性、资源输入的单向性和外部性以及参与行为及措施公益性和无偿性，具有“扶贫帮困”、“对口支援”的特点。这种方式不仅限制了“支援”及投入的范围，也不利于投入的可持续性。其实，在直接的物资及师资的支援之外，利用现代信息技术和手段，通过远程教育方式，也可以在不改变现存的行政体制和教育资源的存量的基础上，通过对现存的优质教育资源的开发、整合、共建和共享，促进优质教育资源向贫困和薄弱学校的转移和扩散，实现教育资源合理流动和配置，提高农村基础教育尤其是薄弱学校的教育质量。如果说增加农村义务教育的财政投入主要是通过改善贫困地区及薄弱学校的物资条件促进农村义务教育的发展的话，通过技术手段实现优质教育资源向薄弱学校的转移则主要是致力于学校教学质量的提高。如果说前者是一种外延的投入，后者则是一种内涵的投入；前者主要是单向的和垂直的投入，而后者则是横向的和互动式的投入。在开发和利用城市优质教育资源并向农村扩散的同时，也可以开发和利用乡村甚至贫困地区的一些优质教育资源，推动城市教育的发展。

　　从目前来看，近年来国家和教育部开始强调并利用现代科技，推动国家教育的信息化工程，如国家启动“教育信息化工程”，把教育信息化工程列入国家重点建设工程，以信息化带动教育现代化。重点支持并加快以中国教育科研网和卫星视频系统为基础的现代远程教育网络建设。拟在2005年，全部高等学校、高中阶段学校和部分初中、小学均能联接国际互联网。普及九年义务教育的地区，每所中小学都应设立计算机教室，全国农村绝大多数中小学能够收看教育电视节目。从2003年起，中央还争取用五年左右时间，以地方政府投入为主，中央安排专项资金，在试点的基础上分步骤实施“农村中小学现代远程教育工程”，使所有的中西部农村小学教学点拥有教学光盘播放设备和成套教学光盘，使所有的中西部农村小学建有卫星教学收视点，使所有的中西部农村初中拥有计算机教室，全力构建遍及全国农村中小学的现代远程教育网络。这些措施对于充分利用现有的优质教育资源，提高教育支持的范围和效率将起到重要作用。不过，目前我国教育信息化仍是刚刚起步，教育信息化整体水平仍然偏低，仍有相当大的发展空间。尤其是目前“人网”、“天网”、“地网”缺乏整合，力量分散，资源浪费；各种教育形式缺乏沟通，优质资源难以共享，教育质量和效益难以保障。此外，目前农村义务教育的信息化建设中过分依赖国家和政府的投入，社会、企业和市场的力量参与较少，如何利用市场机制，通过社会和企业的参与，实现农村尤其是中西贫困落后地区教育的信息化仍是亟待解决的问题。

　　因此，当前在强调教育的物资投入的同时，应从传统的致力于农村义务教育条件的改善及“量”的扩张方面转到以提高农村义务教育的质量上来，通过对现存的优质教育资源进行开发，实现优质教育资源的整合、共建、共享及合理流动，支持和推动农村地区尤其是中西部贫困地区义务教育的发展，促进教育的公平与效率。在技术上，应充分利用和完善现存的“人网、天网、地网”及现代技术，实现基础教育系统、卫星电视网与计算机互联网“三网”沟通，整合农村区县乡村电教资源，并与国家现行的发展农村教育重点工程相结合，建立中国农村基础教育资源和信息中心，形成统一、优质、高效的基础教育服务体系，为各种途径的师生学习提供有效的支持服务；在投入的方式上，在强调政府的行政支持及外部无偿援助的同时，也要强调运用市场机制、企业化运作，吸引企业投资和广泛的社会参与和支持上来；将教学、科研和产业以及政府、企业和学校联系起来，形成合力。在对中西部贫困地区进行无偿支持的同时，对教育资源的消费者适度收费，使企业获得的合理回报并能维持自身可持续发展，保证对农村义务教育支持的可持续性和长期性。

　　（四）制度途径：通过制度的改革、完善和创新，建立和完善农村义务教育公平、高效和可持续发展的体制，为农村义务教育的发展提供根本性的保障。

　　现代社会是法制社会，法律和制度是实现国家目标、规范人们行为的根本保障。在农村义务教育的发展中，健全的制度对于确保农村义务教育的投入以及促进农村义务教育的公平、高效和可持续发展也具有决定性的影响和作用。从历史上看，农村义务教育投入不足、结构失衡及效益不高不仅与农村社会经济发展水平相关，也与教育投入缺乏可靠的制度保障以及财政投入及其管理体制不健全直接相关。同时，更重要的是，与城乡分割的二元化的教育投入体制直接相关。因此，在农村义务教育的后续改革中，我们不仅要清除不合理的制度，解决制度不公和失当的问题，也要进行制度创新，解决制度无力和失效问题。尤其是要致力于建立、健全和完善农村义务教育公平、高效和可持续发展的体制。只有公正而有效率的法律和制度才能为农村义务教育的发展提供根本性的保障。

　　首先，根据财权与事权一致的原则，建立各级政府义务教育投入责任机制和保障机制，尤其是应根据《教育法》及其《实施纲要》所规定的，“根据各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”的基本要求，落实、强化和保障各级政府教育投入的责任。当前要围绕“保工资、保运转、保危改”进而“保发展”的目标，明确中央、省、地（市）、县各级政府对义务教育的财政承担责任和比例，建立由中央和地方各级政府分类别、按比例合理负担农村义务教育投入的财政分担机制，使义务教育经费投入规范化、制度化、法律化，确保义务教育经费投入有稳定来源。当务之急是要加大中央对农村义务教育尤其是中西部县市教育的投入，增强财政困难县义务教育经费的保障能力，使国家在义务教育投入尤其是中西部农村义务教育投入中发挥主导作用。同时要适当提高省级政府教育投入的比重，加强本行政区域内各县教育投入的调控和平衡能力，加大对财政困难县的转移支付力度。最后也要明确县乡教育投入的责任。在具体操作上可以采取对投入责任进行“分类”或“分块”的方式，即由中央财政承担中小学教职工国家规定的工资；省级财政承担教师的津补贴工资；中央、省、市、县、乡四级共同承担校舍建设和危房改造经费。其中中央、省市和县乡各承担三分之一。或者根据各地经济发展水平及政府财力情况建立四类财政投入机制，形成分类指导机制：对经济发达、县财政充裕的地区，实行投入“以县为主”的投入体制；对经济发达地区的贫困县，实行“以省为主”的投入体制；对中等财政收入省区，以“中央和省”为主；对于人均财收入低于全国平均的省区和极端贫困地区，则实行以“中央”为主的投入体制。由此明确各级政府的投入责任。[42]必须强调各级政府要依法将农村义务教育经费全额纳入预算，向同级人民代表大会或其常委会专题报告，并接受其监督和检查。为此应完善和强化各级人民代表会议对教育预算的决定权和监督权，加强对义务教育投入的监督，保障教育法的贯彻和实施及各级政府的投入责任。

　　其次，进一步完善转移支付制度，建立“直达、封闭、专户”的转移支付制度，提高国家投入的效率和效益。长期以来，农村义务教育不仅存在投入不足的问题，也存在效益不高的问题。农村义务教育经费困难不仅与财政投入不足及各级财政困难有关，也与现行的财政投入缺乏可靠的保障机制有关。尤其是从近些年来，国家及各级政府均加大了对农村义务教育的投入力度，但是，其实际投入的绩效也时常受到人们的疑虑。一些地方挪用、截流国家财政投入资金的事例也经常披露出来。从我们对一些乡村学校的调查来看，对于农村中小学校财政投入不到位也经常存在。这也是造成农村大面积拖欠教师工资的重要原因。尤其是目前地方和基层财政相当困难，地方和基层政府的“财政饥渴感”也相当强烈，有的为了解决自身的财政困难，一些地方和基层政府已经到了“饥不择食”的地方，敢于动用所能获得的一切资金，“且不管这钱是财政收入，是‘三提五统’征收上来的，是巧立名目从农民头上收来的，跑项目要来的，还是借来的，贷来的”，从而造成中央财政投入的不到位和流失。从一定意义上说，财政困境下的地方和基层政府在相当程度上形成了一种“海绵层”，不仅“将农民和农村汲干了”，上级投下去的资金也是“无影无踪”。在此情形下，仅靠中央有限的资金不仅不能完全解决问题，也是难以保障的。事实上，在税费改革中，中央财政预算对2002年农村税费改革试点新增专项转移支付资金165亿元，再加上2001年对安徽全省以及其他省份给予的专项转移支付，共245.1亿元。这个数字已超过所有试点地区改革前农业税收入的总和。同样，2000年安徽省废除农村不合理收费项目50多项，全省农民总的税费负担37.61亿元，比改革前同口径税费负担49.25亿元减少11.64亿元；而同年度中央财政向安徽改革提供了11亿元的专项转移支付，基本上可以弥补税费减少的缺口，2001年又增加到17亿元。然而，无论从全国来看还是从安徽省本身来看，大幅度的中央转移支付似乎并没有能够弥补税费改革造成的财政缺口。各税费改革的试点地区及安徽各地普遍反映地方和基层财政困难，难以维持政府机构及义务教育的正常运转。显然，其原因并不是由于税费改革减少了税收，也不是中央财政支持力度不够，而是由于地方和基层政府税外收入需求太强。这同时也表明，在现实生活中，相当数量的地方和基层政府和人员并不是依靠合法的税收及中央的转移支付来维持的。如果不大力推进地方和基层管理体制改革、精简机构和人员并建立健全的转移支付制度，就难以确保中央的财政支持不被处于强烈的“财政饥渴状态”中地方和基层政府所侵占、挪用、浪费而不合理消耗掉。因此，当前我们强调国家及各政府对农村义务教育的财政投入责任的同时，也不能不关注财政投入的方式及其效益。为此，应进一步完善转移支付制度，建立“直达、封闭、专户”的转移支付制度，提高国家投入的效率和效益。各学校根据国家财政统一要求，在银行设立专户，各级政府的财政转移支付资金全部足额直接下拨进入专户，避免和杜绝财政资金的挪用、贪占及浪费，形成教育投入的“反侵占”机制；与此同时，政府预算内义务教育经费及各学校所收的杂费及其他收入也进入专户管理，封闭运行，以加强管理和监督；农村公立中小学教职工工资也纳入各自的银行专户管理，通过银行按时足额直接拨到在银行开设的教职工个人工资账户中，以确保农村中小学教职工工资按时足额发放。

　　第三，改进国家农村义务教育经费拨款和使用方式，实行义务教育助学金制度，使国家对农村义务教育的投入从“暗补”变为“明补”。长期以来，国家义务教育的拨款主要是层层下拨到学校，投入对象是相关学校、政府及部门和组织，并不量化到学生个人，可以说是一种“暗补”的方式。这种方式可以集中财力加强义务教育的基础建设，保障学校的运转，但难以杜绝教育经费的截流和挤占。另一方面，这种方式也缺乏公开性、竞争性和公平性，资金通常是向好学校、向城市倾斜，造成城乡之间及不同学校之间教育投入的不均衡，也难以对经费的使用产生有效的激励。为此，我们一方面应按公开、公平和公正的原则，按生均分配国家财政经费；另一方面也必须改革财政使用方式。可以将国家和各级政府预算内义务教育经费直接按生均经费直接分配给学生，由学生自由选择学校。其具体方式可以采取湖北省监利县发行教育券的方式，将政府每年的义务教育经费直接将教育经费以一种可以兑付现金的学券即“义务教育卡”的方式发到学生手中，而不是学校、乡镇或教师。学生凭卡选择自己喜欢的任何学校，不管是公立，还是私立。学校则拿着这笔钱到有关部门兑付现金。这是一种义务教育投入的“明补”的方式。此种方式不仅有利于使学生及不同的学校公平地获得政府的财政支持，而且由于教育质量高的学校也可因此获得高入学率，进而获得高收入，可以对学校建设及教学质量有激励作用。由于按生均下拨义务教育金，学生自由选择学校，也有助于打破地区和户籍的限制，为流动人口子女入学创造条件。如对户籍所在地子女，他们可以凭其户籍可以享受政府发放的教育券，选择各自的学校并在入学时向学校同时交上教育券；对于非户籍人口子女凭其父母纳税地点和情况的记录，达到一定的数额后向政府领取教育券，自由选择学校；对于那些没有交纳个人所得税或者其交纳金额没有达到规定数额而拿不到政府发放的教育券的非户籍人口子女，可以到政府有关部门购买教育券，赁券自由选择学校。“义务教育卡”不仅可以成为学生在校学习学费支付的手段，而且，随着时间的推移和交付手段的完善，还可以成为学生选择网络远程教育甚至购置相关学习资料的支付手段。尤其是国家远程教育的投入也可以量化到学生，由学生自由选择消费，这不仅可以为贫困地区的学生接受远程教育等创造条件，也会形成一个庞大的有支付能力的消费市场，吸引相关企业和组织参与农村义务教育投入和发展。

　　第四，进一步开放农村义务教育市场，大力发展民办教育，形成多渠道筹资及多元办学体制。改革开放以来，我国相继出台了一系列法律、法规，积极支持社会力量兴办教育，促进民办教育的发展。不过，迄今为止，农村义务教育阶段的民办教育极其有限，据教育部最新统计，2002年，全国有小学45.69万所，在校学生12156.71万人，而民办小学仅5122所，仅占1.1%，在校生222.14万人，也仅占1.8%.全国共有初中6.56万所，在校学生6687.43万人，而民办普通中学只有5362所，在校生仅305.91万人。民办职业中学1085所，在校生47.05万人。尤其是我们注意到，一些地方在税费改革中，片面强调义务教育的“国进民退”，在清理代课教师和民办教师的同时，对民办中小学的建设也给予诸多的限制。目学生的学杂费收入是民办学校生存与发展的唯一经费来源，民办学校在办学规模、办学条件、生源数量和质量方面都与公办学校存在巨大差距；虽然《民办教育促进法》允许举办者可以取得合理回报，但是，对此的规定相当模糊，也限制了民办教育的发展。为此，应加快制订《民办教育促进法》实施细则，进一步强化民办教育的激励机制，以建立一个完善的法制化环境，促进民办教育健康发展。特别是从我国实际情况来看，目前民办学校利用自筹资金来办学，捐资办学者为数不多，多数人是投资办学，大多数民办教育举办者希望拥有所投入部分的产权，并得到相应的回报。从近几年民办教育发展的实践看，允许举办者从办学盈余中取得一定的回报，有利于调动办学者的积极性，有利于吸引更多的社会资金来举办民办学校。为此，在产权明晰的情况下，应允许民办教育投资者获得相应的回报。不仅如此，政府也应加强对民办教育的支持力度，如设立专项资金，用以资助民办学校的发展，奖励和表彰有突出贡献的集体和个人；采取资助，出租、转让闲置的国有资产等措施来扶持民办学校；鼓励金融机构运用金融、信贷手段支持民办教育事业；民办学校享受同公办学校同等的国家统一规定的税收优惠政策；对政府委托承担义务教育任务的民办中小学，国家应当按照委托协议拨付相应的教育经费；对新建、扩建民办学校，政府应该按公益事业用地的有关规定予以优惠。以支持民办教育的发展。不仅如此，应大力支持社会力量兴办教育机构，鼓励和支持公办民助、民办公助、国有民办、公办学校转制、中外合作办学等等多元办学形式，动员和吸引社会资本参与农村义务教育的投入，盘活存量资产，强化竞争机制，提高教育投入效益。

　　最后，我们也必须注意要，我国农村义务教育的财政投入不足、结构失衡以及效益不高从根本上说是国家与农民、城市与乡村、不同地区之间、中央与地方以及地方各级政府之间的关系不顺、政策不公、制度不健全造成的。义务教育的“财”的问题实质是“政”的问题，即不同主体的政治和权力关系问题。因此，在农村义务教育的改革和发展中，“教改”与“政改”密不可分，在教育体制改革的同时必须大力推进政治与行政体制的改革，尤其是对教育背后的利益及权力关系进行重新调整。其中，至关重要的是，不仅要理顺各级政府的权责关系，建立健全的公共财政及公共行政体制，明确中央及地方各级政府的财政责任；而且要大力推进政府职能的转变及管理方式的转变，改进国家对义务教育的投入及管理方式，要从对教育和学校的直接管理向间接管理转变，充分利用市场机制及社会组织的力量参与义务教育的投入及管理。可以建立地方教育人才交流中心、教育结算中心、教育信息服务中心和勤工俭学服务中心等中介机构，把教育行政机关所管人、财、物、事等工作，适当地交给这些中介机构，按市场机制运作，从而做到既促进教育行政机关精兵简政，转变职能，又使教育管理和整个运行与市场经济的要求相适应。当前要继续推进农村地方和基层管理体制的改革，精简机构和人员，唯此，才可能为减轻地方和基层政府对农村义务教育经济上、人事上及管理上的挤压，为农村义务教育的发展提供更大的空间。不仅如此，目前农村义务教育投入不足、分配不公在相当程度上也是国家公共决策缺乏公开、民主和透明的制度和程序结果，尤其是无论是在国家宏观财政决策上还是地方及基层财政分配上，农民群众缺乏有效的参与和影响，难以有效地维护和保障自身的利益。因此，要从根本上改变农村、农民以及农村教育的弱势地位，也必须推进政治体制改革，加强民主制度建设，在政治上、法律上和事实上给农民群众以平等的“国民待遇”，使之平等地参与国家和地方事务，公平地分享财政资源及社会发展的成果。

　　总之，农村义务教育是我国基础教育的主体，也是我国教育事业的重点和难点，在我国农村和整个国家小康社会的建设中具有基础性、先导性和全局性的地位、作用和影响。当前应进一步改革和完善农村义务教育体制，切实落实农村义务教育的优先发展的战略地位。在加大国家对农村义务教育的财政投入的同时，充分利用市场机制和现代技术条件，将政府、市场和技术的力量结合起来，促进农村义务教育的公平、高效和可持续的发展。

　　2003年2月2日

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　　*本报告得到“教育部人文社会科学重点研究基地基金”的支持，是“乡村公共财政和农村税费改革”及“农村税费改革后农村义务教育的新情况、新问题与新对策”项目系列调查报告之一。本报告的资料一方面来源于全国性统计资料及有关部门和学者的相关调查研究，另一方面也是基于2000年以来我们对安徽、江苏、山东、四川、河南和湖北农村税费改革及对河南省许昌市许昌县小召乡、湖北省武汉市、武汉市黄陂区横店街道、武汉市新洲区仓埠镇、新洲区和平乡、新洲区三店镇、麻城市白果镇梁家畈村、湖北省恩施洲恩施市、湖北省咸宁市咸安区、湖北省宜昌市夷陵区等地区的农村义务教育教育的专题调查。报告由项继权、袁方成执笔，汪志强、陈秀兰、贺雪峰等参与了调查和讨论。此项调查中也得到了湖北省教科文卫领导小组及教育厅有关领导指导和支持，也得到了相关调查点有关人员的大力协助，在此一并致谢！