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二、造成农村义务教育财政困境的三大原因
造成农村义务教育财政困难的原因是多重的。在我们这样一个经济相对落后的国家，尤其是农村人口占绝大多数的国家，“穷国办大教育”是一个基本的现实，这不能不从根本上制约着我国农村教育的投入水平。不过，从现有的条件和能力来看，我们发现，有三个方面的原因最为重要：一是财政上，财政上的中央集中与教育投入过分地方化的矛盾；二是经济上，城乡与地区之间的社会经济发展的不平衡的表现；三是政治上，国家与农民、城市与乡村、中央与地方、以及地方各级政府关系不顺。
首先，从中央与地方财政收入及其教育投入来看，国家财权与财力中央集中化而农村义务教育投入过分地方化，中央教育投入过少是造成农村义务教育财政困境的结构性原因。尤其是1994年分税制之后，中央财政占全国财政收入的比重不断提高，财政的集中程度越来越高。但是，直到农村税费改革前，虽然义务教育法实施细则规定“实施义务教育，在国务院领导下，由地方各级人民政府负责，按省、县、乡分级管理”，但实际上，中央及地方政府财政投入极其有限，如“国家贫困地区义务教育工程”是对中西部农村教育的主要的投入工程之一，在1995—2000年的六年中，中央财政为之投入39亿元，加上地方各级政府配套资金，2000年实际执行数为116亿元。但是，由22个省（市、区）的852个县共享，平均每县每年仅有324万元左右。从调查来看，农村义务教育主要由乡镇基层政府承担。国务院发展研究中心《县乡财政与农民负担》课题组2001年发表的调查结果就显示，在农村义务教育的投入，乡镇一级的负担竟高达78％左右，县财政负担约9％，省地负担约11％，中央财政只负担了2％。[24]考虑到县级财政收入的一部分仍来自乡镇财政的上缴，实际上，最终由农民负担的义务教育投资约占到农村义务教育总投资的80％-90%.
国家教育发展中心对全国7省267个县的一份抽样调查中看，我国农村义务教育的负担结构明显呈金字塔形。国务院发展研究中心对湖北襄阳、河南鄢陵和江西泰和三县调查表明，湖北省襄阳县过去10年教育经费中各级财政预算拨款占40.7％，其中，乡级财政占到了34.4％，县财政占到了6.3％，省级以上财政专款仅占0.1％。江西省泰和县2000年教育经费总额为6966万元，其中各级财政预算拨款占58.9％，县财政占13.3％，乡级财政占到了45.7％。全县教育投入中来自省级以上的财政专款正常年份只有20万元左右元。河南省鄢陵县2000年教育经费总额为7026万元，其中各级财政预算拨款占58％，县财政占9.2％，乡级财政占到了48.3％，来自省级以上的财政专款几乎没有。[25]
税费改革以来，国家大幅度增加了教育投入，但是，迄今为止，相对于国家财力而言，中央对农村义务教育的投入力度有限，主要由地方承担。税费改革后虽然中央和省市增加了县乡教育的投入，但仍不足以弥补减收所形成的缺口。如湖北省黄冈市2001、2002年财政预算内拨款分别为63567万元和65897万元，2002年比2001年增加了2330万元，增长3.67%.在税费改革中，中央和省第一次下达的税费改革转移支付资金为25915万元，第二次为2415万元，合计为28330万元，即使按照60.45%的比例用于教育开支，2002年可增加教育拨款也只有17151万元。然而，由于税费改革取消了农村教育集资和农村教育费附加，部分县市农村中小学实行“一费制”，学杂费等收入也大幅度减少，2002年多渠道筹资仅为34331万元，比2001年的67519万元减少33188万元，减少比例为49.15%，是上级转移支付的近两倍。显然，中央和省的转移支付远远少地税费改革后教育的实际经费的减幅。由此不可避免造成教育经费的缺口。
从全国来看，虽然近些年来，中央对义务教育的财政性投入有较大幅度增加，但仍没有达到1992年颁布的《中国教育改革和发展纲要》的规定。该纲要曾明确提出，“到本世纪末，国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例应达到4％”。但直到2002年都没有达到这个水平。70年代末至80年代中期，这一比例基本上一直是上升趋势，到1986年达到最高点，随后陡然降落；进入90年代，这个比例更是逐年下降：1991年为2.85％，1992年为2.73％，1993年和1994年为2.52％，1995年为2.46％，1996年为2.27％，1997年为2.49％，1998年后才有所改观，这以后的每年，在上一年的基础上增加一个百分点，2002年，中央财政占到55%以上，国家财政性教育经费支出占国民生产总值仅为3.41%，仍未达到《中国教育改革与发展纲要》所规定的20世纪末国家财政性教育经费支出占国民生产总值达到4%的目标。按预算内教育经费包含城市教育费附加的口径计算，2002年全国预算内教育经费占财政支出22053亿元（2003年《中国统计年鉴》公布数）比例为14.76%，比上年14.31%增加了0.45个百分点。但全国仍有7个省、自治区、直辖市预算内教育经费占财政支出比例比上年有不同程度的下降。[26]90年代以来，国家财政性教育经费支出占全国教育经费总支出的比重还处在下降的状态，国家文教方面的投入增长速度也远远低于国家行政经费的增长速度。
其次，农村义务教育投入及各地教育资源占有的差别也是城乡与地区之间的社会经济发展的不平衡的表现。由于中央投入不足，教育投入的过分的地方化，主要由地方来承担。由于各地社会经济发展不平衡，这不可避免导致各地区教育投入的不平衡。一方面各地区经济发展不平衡导致政府间财政收入及筹资能力的差别，进而也造成政府对义务教育的公共财政的投入的差别；另一方面，在市场经济及多元办学体制下，一些经济和社会发达地区，学校拥有更多的机会吸收民间资金，这也造成民间教育资金的筹措能力和占有水平的差距。同时，长期以来中央对地方的转移支付是以税收返还为主的，富县经济水平高，得到的返还就多；从而加剧了不同地区教育投入的非均衡性，穷县都是农业县，得到的返还就少；结果“穷者愈穷，富者愈富”。尤其是中西部地方经济相对落后，义务教育主要靠财政支持，但地方财政困难，难以承担和保障对义务教育的投入，另一方面也由于社会经济落后，制约着民间资本的教育投入。从而造成与发达地区教育投入及教育资源占有的不平衡。[27]虽然有的学者也指出，以全国而论，小学和初中的生均教育事业性经费支出上的不平等更多是由省内差异引起的，而非省际差异。对农村地区的分析也得表明，即我国各个农村县、区在教育事业性经费上的投入的差距也主要是省内差异引起的；小学和初中的预算外事业性经费的地区性差异大于预算内事业性经费的地区性差异。在地方财力相同的情况下，中部“二片”省的县、区对小学教育的投入比西部“三片”省的县、区更依赖于预算外资金。[28]这表明教育投入水平与地区经济发展水平并不存在直接的对应关系，但是，从总体来看，经济发展水平落后与教育投入不足的相关性依然存在。如对西部12省（区）与东部省（市）的教育经费投入与国民生产总值及农民人均收入的比较来看，西部12省区国民生产总值、农民人均收入分别相当于东部十省（区）的的33.9%和47.9%，1998年西部省区平均教育经费及小学预算内平均经费及相当于东部十省（区）的32.2%和54.8%，换句话说，东部平均教育经费总额是西部的三倍多，而西部小学生平均教育经费只相当于东部的一半。[29]
最后，在此我们不能不看到，义务教育的“财”的问题实质是“政”的问题，即不同主体的政治和权力关系及管理体制问题。从根本上说，农村义务教育投入的总量不足、结构失衡及效益不高等问题是国家与农民、城市与乡村、不同地区之间、中央与地方以及地方各级政府之间的矛盾及政府体制尤其教育投入与管理体制不顺的矛盾的表现。国家对农村义务教育投入不足尤其是国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比重迟迟没有达到《中国教育改革与发展纲要》所规定的20世纪末国家财政性教育经费支出占国民生产总值达到4%的目标，也反映权力机关及其决策对政府教育财政的投入仍然缺乏有效的监控。中央与地方及各级政府教育投入责任的差别表明中央与地方及各级政府财政与事权关系并没有理顺，国家公共财政体制并没有完全建立起来；城乡之间及地区之间的教育投入的差别及由此则出现的教育机会的不公平不仅反映国家缺乏有效的宏观调控能力，同时更深刻地反映了城乡之间及地区之间不同群体利益及权力之间的差别和矛盾。
特别是教育发展及教育条件城乡之间的差别远远大于地区之间的差别实际上是长期形成的城乡二元化体制的产物和后果。税费改革以前，农村义务教育实行“分级办学、分级管理”的体制，乡镇成为乡村基础教育的办学主体，而农民群众成为乡村教育成本的主要承担者。按照1985年《中共中央关于教育体制改革的决议》，乡村义务教育实行三级办学、两级管理的体制，即县、乡、村三级办学，县乡两级管理。在经费投入上，实行以财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税（费）、对非义务教育阶段学生收取学费和对义务教育阶段学生收取杂费、发展校办产业、支持集资办学和捐资助学、建立教育基金（简称为“财”、“税”、“费”、“产”、“社”、“基”）的多渠道筹措教育经费的办法。1986年《中华人民共和国义务教育法》规定，“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证”，同时提出了“地方负责，分级管理”，谁办学谁掏钱的原则。随着乡级财政的建立，包括农村中小学教师工资在内的十几种支出也随之纳入乡（镇）财政。1992年又发布了《中华人民共和国义务教育法实施细则》进一步明确规定：“依法征收的教育费附加，城市的，纳入预算管理，由教育主管部门统筹安排，提出分配方案，商同级财政部门同意后，用于改善中小学办学条件；农村的，由乡级人民政府负责统筹安排，主要用于支付国家补助、集体支付工资的教师的工资，改善办学条件和补充学校公用经费等。”“实施义务教育的学校新建、改建、扩建所需资金，在城镇由当地人民政府负责列入基本建设投资计划，或者通过其他渠道筹措；在农村由乡、村负责筹措，县级人民政府对有困难的乡、村可酌情予以补助。”《细则》进一步强化了“谁办学谁掏钱”的投资体制。这是一种城乡分离的二元化体制，即城市“以国为主”而农村“以民为主”。城市的义务教育由国家全包，农村的义务教育由乡镇管。由于乡镇财政来源于农民群众，乡村义务教育实际上也是由农民群众承担。从实践来看，在“分级办学、分级管理”体制时期，为了给学生提供良好的学习条件，加快农村基础教育的发展，地方各级政府充分调动广大群众办教育的积极性，广泛开展了各种形式的捐资、集资办学活动，而农民们也在“再穷不能穷教育，再苦不能苦孩子”的号召下投入了大量的人力、物力和财力，我国农村教育经费投入总量有了迅速的增加，大大改善了办教育的物质条件。据统计，仅在1985年——1991年，全国政府财政预算内拨款之外另筹措资金1000多亿元，用以新建中小学校舍2.75亿平方米，改造破旧校舍1.6亿平方米，消除中小学危房4.23亿平方米，使中小学危房比重由80年代初的16%下降到3%以下。在广大农村城镇，第一次出现了最好的房子是学校的局面。2000年底，我国初步实现了国家规定的基本普及9年义务教育、基本扫除青壮年文盲的目标。但是，“分级办学”的体制也形成“农村教育农民办”的局面，教育成本基本上是由乡镇及农民群众承担，并成为加重农民负担的重要根源。其结果不仅是农民不堪重负，乡镇也难以承受，学校难以为继，并由此衍生出种种矛盾。从根本上说，这些矛盾也是国家与农民、城市与乡村、不同地区之间、中央与地方以及地方各级政府之间的矛盾。因此，义务教育的“财”的问题实质是“政”的问题，即不同主体的政治和权力关系问题。为了从根本上治理对农民的各种乱收费，切实减轻农民负担，并促进乡村教育的可持续发展，最根本的就是对教育背后的利益及权力关系进行重新调整。因此，中央在提出实行税费改革试点之时就提出进行农村义务教育的配套改革。
三、税费改革中农村义务教育体制的改革与绩效
从实践来看，税费改革中农村义务教育体制的改革主要集中在四个方面：
1、从“以乡为主”到“以县为主”：增强财政投入的保障能力和调控能力。
税费改革以前，农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方各级人民政府负责，按省、县、乡分级管理”的体制。但在实践中，农村义务教育的实施不过是“分级管理、乡镇为主”的体制，乡镇成为义务教育资金及组织管理的主体。鉴于税费改革后乡镇财政的困境，国家将义务教育的管理权由乡镇提升到“县”。农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制。县级人民政府对农村义务教育负有主要责任，省、地（市）、乡等地方各级人民政府承担相应责任，中央政府给予必要的支持。
按照《国务院关于基础教育改革与发展的决定》（国发[2001]21号，2001年5月29日）和《国务院办公厅关于完善农村义务教育管理体制的通知》（国办法[2002]28号）的规定，义务教育“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。国家确定义务教育的教学制度、课程设置、课程标准，审定教科书。中央和省级人民政府要通过转移支付，加大对贫困地区和少数民族地区义务教育的扶持力度。省级和地（市）级人民政府要加强教育统筹规划，搞好组织协调，在安排对下级转移支付资金时要保证农村义务教育发展的需要。县级人民政府对本地农村义务教育负有主要责任，其中包括负责制定本地区农村义务教育发展规划，组织实施农村义务教育；从实际出发，因地制宜，逐步调整农村中小学布局；根据国家中小学教职工编制标准和省级人民政府的实施办法，提出农村中小学教职工编制方案，并根据省级人民政府核批的农村中小学教职工编制，核定学校的教职工编制；负责农村中小学校长、教职工的管理；调整本级财政支出结构，增加教育经费预算，合理安排使用上级转移支付资金，确保按时足额统一发放教职工工资；统筹安排农村中小学公用经费，安排使用校舍建设和危房改造资金，组织实施农村中小学危房改造和校舍建设，改善办学条件；指导农村中小学的教育教学工作；维护学校的治安、安全和正常教学秩序；开展助学活动；对乡（镇）人民政府有关教育工作和农村中小学进行督导评估。
改革后虽然明确乡（镇）人民政府要承担相应的农村义务教育的办学责任，也强调要继续发挥村民自治组织在实施义务教育中的作用。但是，乡镇政府的主要职责是负责组织适龄儿童少年入学，严格控制义务教育阶段学生辍学；维护学校的治安、安全和正常教学秩序，治理校园周边环境；按有关规定划拨新建、扩建校舍所必需的土地。经济条件较好的乡（镇）要积极筹措经费，改善农村中小学办学条件，支持农村义务教育发展。
在农村义务教育管理权责上收的同时，对乡镇基层管理机构也进行了调整和改革。按规定，乡（镇）人民政府不设专门的教育管理机构，乡（镇）有关教育工作由乡（镇）长直接负责，乡（镇）可在核定的行政编制内确定一至二名助理或干事协助乡（镇）长管理具体教育事务，并接受县级教育行政部门指导。教育教学业务管理由乡（镇）中心学校校长负责。
2、从“民办为主”到“国进民退”：强化国家义务教育的投入责任。
税费改革前，农村义务教育主要是以“民办为主”，教育成本主要由农民群众承担。税费改革中，各地在将义务教育的管理从乡镇上收到县市的同时，也力求将农村义务教育的责任从主要由农民承担转到主要由政府承担，实现“农村教育农民办”到“农村教育政府办”的根本性变革。
截至2003年5月底，我国有98％的县、市、区将中小学教职工工资管理上收到县；94％的县、市、区将农村中小学人事管理权限上收到县，初步确立了“以县为主”的体制。农村义务教育投入格局也发生了重大变化。中央财政对农村义务教育的支持明显增加，主要体现在工资性转移支付和农村税费改革转移支付。2002年两项转移支付用于农村义务教育的总数达243.47亿元，对于保证中西部地区中小学教师工资发放起到了重要作用。此外，中央财政加大了对农村义务教育的专项支持。据测算，2002年，中央财政的投入占全国农村义务教育经费总量的28％以上。[30]1997年，全国农村义务教育经费预算内拨款为430亿元，占当年义务教育总投入的54.8％，2002年，全国财政预算内对农村义务教育的拨款达到了990亿元，占当年义务教育经费总投入的78.2％，5年间，增加了1.3倍。各级财政预算内教育拨款快速增长。2002年，各级财政预算内教育拨款总数达3114亿元。这一数额，比2001年的2582亿元增加532亿元，增长20.6%；比1997年的1358亿元增加1756亿元，增长129.3%.1997年至2002年，各级财政预算内教育拨款平均每年增幅达18.1%.财政性教育经费占国内生产总值（GDP ）的比例连年提高，不断取得新突破。1997年至2002年，全国财政性教育经费占GDP的比例分别为：2.5%、2.59%、2.79%、2.87%、3.19%、3.41%.2002年比1997年提高了0.91个百分点，是自1989年对此项指标进行监测以来的最高水平。
从安徽省来看，税费改革以后，各级政府加大了对农村义务教育的投入，全省农村义务教育投入总量与实行农村税费改革以前相比，逐年有所增加。2000-2002年全省农村义务教育经费总投入分别为46.40亿元、56.22亿元和63.53亿元，增幅20％以上。2001年全省中小学危房面积为748万平方米，其中D 类危房438万平方米。为了加快中小学危房改造步伐，省政府决定，“十五”期间，筹集12亿元，市县配套8亿元，利用3年时间将D 类危房全部改造完。第一期危改工程的12亿元资金已全部下达。2003年虽然遭遇特大洪涝灾害，省政府仍调整支出结构，共向灾区下拨教育救灾专项资金8000万元。同时决定立即启用各市、县危房改造专户所有的危改资金，优先用于水毁校舍的重建工程，确保灾区学校秋季按时开学。2000年至2003年，省政府对16个重点山区县和3个“一费制”试点县分别按小学每生每学期5元、初中每生每学期15元的标准，给予了2078万元的财政专项补助。在全省范围内建立了中小学贫困生助学金制度，并对3个特别困难县的贫困学生提供免费教科书。由此，大大加强了对农村义务教育的经费投入。
3、从“多费制”到“一费制”：规范学校收费行为，减轻农民负担。
农村义务教育中政府和学校筹资和收费的多头性、多样性及非规范性一直是农民反映强烈的问题，也是加重农民负担的重要原因。在加大国家和政府对农村义务教育的投入的同时，中央也采取措施进一步规范农村中小学收费管理，治理乱收费、乱集资和乱摊派，切实减轻农民负担。其重建的措施之一就是在税费改革中推行“一费制”，即对学杂费、书本费由中央有关部门规定一个最高收费限额，除此之外，不再向学生收取任何其它费用。2002年国家规定的“一费制”收费标准为：每个学生每学年农村小学160元，农村初中260元；各地可根据实际情况适当浮动收费标准，上浮范围不得超过20％。安徽、湖北等省市一些地方还对实行“一费制”的学校，给予专项补助，弥补经费缺口，以保障“一费制”学校的正常运转。“一费制”最初是在一些贫困地区的农村小学和初中试行，并随着税费改革的范围扩大不断扩大。至2003年，税费改革省市，尤其是国家扶贫开发工作重点县的农村中小学，已普遍推行了“一费制”收费办法。中央规定，从2004年开始，我国将全面推行“一费制”收费办法。河北省在全省2002年在全省51个扶贫开发工作重点县试行了“一费制”，2003年在全省范围内铺开。按河北省的规定，小学收费标准在国家规定每生每学年160元的基础上上浮最高不超过15％，下浮不限，其中包括教科书费、课堂作业本费、电教教材费、取暖费、原杂费及寄宿制学生住宿费等；初中收费标准在每生每学年260元的基础上上浮最高不超过20％，下浮不限，含教科书费、课堂作业本费、电教教材费、取暖费、原杂费等，寄宿制学生住宿费另收。湖北省“一费制”试点工作是从2001年秋季开始，2001年秋季在原38个国家级和省级贫困县（市）农村中小学试行。收费标准为初小50元，其中杂费25元、书抄费25元；高小60元，其中杂费30元，书抄费30元；初中115元，其中杂费55元，书本费60元。2002年，“一费制”扩大到全省25个国家扶贫开发工作重点县和4个省级贫困县试行。执行标准为小学每生每学期80元，初中每生每学期150元（个别县市在国家政策允许的范围内，收费标准比省定标准上浮20%），其中包括杂费、教材费和抄本费。2003年秋季提高了“一费制”收费标准：小学每生每学期95元，初中每生每学期155元，除对部分确需住宿和搭伙的学生可收住宿费和搭伙费，对参加中考的学生收取中考费外，学校不得再向学生收取其他费用。对于非“一费制”地区杂费的最高标准也进行了规定。大中城市市区、县镇、农村平原丘陵地区、山区，小学每生每学期分别为70元、65元、50元、40元，初中每生每学期分别为120元、115元、100元、80元。对非“一费制”学校的代收费作了更严格的规定，即代收费只限于中小学课本费和作业本费，而且要求按规定的书目和价格据实收取。对借读费标准实行区间控制，取消了部分学校收取的搭伙费，规定了学校收取计算机上机费的条件。2003年还从省级财政安排专项资金4500万元，按生均每年20元的标准，对实行“一费制”的学校给予补贴。与此同时，省政府要求，非“一费制”地区的县市，县财政对中小学公用经费的拨款标准，每生年平均不得低于15元。学校的设备购置和校舍维修还应另外安排资金。通过增加财政投入并规范学校收费，以减轻农民的教育负担，并维持学校的正常运转。
4、“精简教师”与“学校撤并”：降低教育成本，提高投入效益。
税费改革前农村小学布局基本上是村村办学，呈现出“小而散、小而全”的特点。这一方面方便了学生就近入学，满足了人口高峰期义务教育的需要，同时也有利于动员农民和村集体参与学校建设及义务教育的投入。然而，近年来，计划生育工作的效应在农村开始体现出来并不断放大，新生人口减少，加之农村人口向城市转移，小学生源在一些地方大幅度减少，原有的分散办学方式显现出明显的规模小、成本高和不经济。尤其是一些地方中小学教师人数多，在财政开支所占份额较大，取消农村教育集资及教育附加以及实施“一费制”的改革不仅减少了地方和基层政府的财政收入，农村中小学的经济收入随之减少，财政压力明显增大。如近年来福建人口出生率逐步降低，小学生源正逐年下降。1997年，福建省年招收小学生新生达74.77万人，以后逐年走低，1998年至2001年，福建省年招收小学生新生人数依次为63.50万人、52.84万人、49.34万人和50.62万人。2001年的招生数为1997年的三分之二。但随着小学生源大幅减少，小学教师并没有随之减少。按照福建制定的中小学教职工编制标准，1996年福建省小学在校学生392万人，小学专任教师17万人，师生比为1：23.然而，2001年师生比为1：19.5.1996年和2001年相比，该省小学生减少了37万人，教师却增加了1.1万人。福建省财政厅、教育厅有关统计显示，2000年该省财政供养在职人员为87.9万人，其中教育系统43.3万人；在教育系统内，小学教职工近20万人；呈现“两个一半”现象。一些县、市、区，“两个一半”现象更为明显，教育支出在财政开支中所占比重过大。如福建龙岩市财政年拨款在职职工工资总额8.7亿元，教育部门为4.5亿元，占总数的52.3%，教师工资支出占财政工资支出超过一半。在此情形下，为合理配置教育资源，提高办学效益，减轻财政压力，各地在税费改革对农村中小学规模布局进行了较大幅度的调整，并大幅度地精简教师。从1998年开始，龙岩市每年减少2万名小学生。如果按国家规定农村小学教职工与学生比例为1：23计算，每年将分流近900名教师。武平县从1993年至今，分流小学教师500多人，减少完小、教学点、复式学校280个，仅这一项就减少教师工资、学校经费支出140余万元。河南许昌县规定每1.5万人～2万人办一所初中，每个乡镇办1～3所示范性小学。湖南省郴州市提出，经过3至5年的努力，全市要在“九五”期间撤并学校890所，清退代课教师7000人的基础上，再撤并学校及各种教育机构1000个，精简教师5000人左右。要改变一村多校现象，实行联村办初小，全市以每年递减300所左右学校的速度，减少学校布点。另据《甘肃经济日报》报道，甘肃省庆阳地区目前共有各类学校3776所，计划保留2685所，3年内撤并1091所，撤并学校占总数的29％，目前已经撤并800多所。同时，精简乡镇教委工作人员，补充教师缺额，对满编或超编的乡镇，把临时教师全部予以辞退，将非义务教育阶段的乡村幼儿园、学前班从基础教育剥离，交由社会力量去办。从2000年到2002年年底，安徽用三年时间将农村义务教育阶段的中小学调减15％左右，使小学从改革时的22800多所调减到19000所左右，每年调减1300所左右；使初中从现在的3200多所调减到2700所左右，每年调减160所左右。
显然，上述改革旨在通过对国家与农民的教育投入、中央与地方及各级政府教育投入的责任的调整，加强国家教育经费的投入，解决农村义务教育投入的总量不足的问题；另一方面也旨在通过国家财政投入，增强国家宏观调控能力，促进不同地区教育的均衡发展；同时通过教育管理机构的精简、学校合并以及管理人员和教师的精简，降低教育成本、减轻财政压力，提高财政投入的使用效益。从实践来看，改革带来了一系列积极效果，改革中确立了依靠国家财政投入的新的义务教育投入体制和管理体制，中央及省市县地方政府义务教育的财政投入较大幅度的增加，保障了义务教育的正常运转以及教师基本工资的发放，初步实现了“义务教育农民办”向“义务教育国家办”的转变。税费改革中义务教育管理体制的改革从根本上说也是国家与农民、中央与地方以及地方各级政府利益的重大调整。“国进民退”及“以县为主”也表明，义务教育的成本不再主要由农民群众来承担，而由国家承担；不再由乡镇基层政府承担而由县市及上级和中央政府承担。这无疑是我国农村义务教育体制的历史性变革。改革规范了义务教育的收费，大幅度地减轻了农民的教育负担。如湖北黄冈市教育系统降低中小学收费标准和取消收费项目之后，减少收入1.3亿元，部分县市实行“一费制”减收0.8亿元。该市6个县实行“一费制”后，平均每个学生一年少交学费400元，一个初中生一年少交学费800元。蕲春县税改后农民负担减少4577万元，农民人均减少56元，减幅为50%.除此之外，中小学降低标准和取消教育统筹费等乱收费项目共减收2368万元，农民人均又减少29元。湖北省全省29个试行“一费制”的县统计，共减轻农民负担达11.6亿元。尤其是我们注意到，在税费改革减轻农民负担过程中，义务教育的减负通常占整个减负额的绝大部分，对农民减负的贡献份额最大。如湖北蕲春县义务教育减负3670万元，占税费改革中农民总的减负数的80%，赤壁县教育减负830万，占全部减负额的79%，通城县教育减负2835万，占全部减负额的69%.也正因如此，这些改革也受到农民群众的普遍的赞扬。如果从减轻农民负担的角度看，义务教育改革在相当程度上达到了自身的目标。
在此还必须指出的是，税费改革中教育体制改革的直接动因是教育财政的压力及由此引发的矛盾，税费改革中义务教育改革本身在相当程度上也是围绕着解决义务教育的财政困境而展开的。尤其是为了切实减轻农民负担，税费改革取消了农村教育集资及教育附加并实施“一费制”，从而减少了农村中小学的经费来源，也使地方尤其是乡镇财政更加困难，难以保障义务教育的投入；为了维持义务教育的正常运转，一方面只能依靠增大国家和上级政府的财政投入，另一方面就必须降低教育自身的成本，提高资金效益并减轻政府自身的财政压力。当乡镇财政难以承担义务教育的财政投入之时，国家也就采取将义务教育的管理从“以乡为主”向“以县为主”的体制，以加强宏观调控及财政支持的能力。由此，在税费改革中农村义务教育也开始走上从农民投入为主向国家投入为主、从基层乡镇投入为主向国家和上级政府管理为主的“国进民退”、“向上收缩”的道路。这也表明，那种认为乡村义务教育的财政困境及其改革完全是由于税费改革本身造成的流行的观点显然是不能成立的，更不能由此而否定税费改革及随后的义务教育体制的改革。实际上，税费改革只不过是将乡村义务教育体制中原有的矛盾和问题迅速地暴露出来，并促使中央和地方下决心进行改革。税费改革在相当程度上不过是乡村义务教育改革的催化剂和加速器，“分级办学”体制在实践中的内在矛盾才是税费改革过程中农村义务教育体制改革的深层根源。显然，税费改革中农村义务体制改革是必需的和必要的，改革的成效是显著的和值得肯定的，改革也受到农民群众的普遍的赞扬。改革也是旨在解决长期困扰我国农村义务教育发展的教育投入总量不足、结构失衡及效益不高的问题，其方向是正确的，有利于农村义务教育的健康和可持续发展。事实上，这也是在新的历史时期为建立适合中国国情的农村义务教育体制的重要尝试。
四、“以县为主”无力走出农村义务教育的困境
虽然税费改革中农村义务教育体制的改革致力于解决农村义务教育经费投入不足、结构失衡及效益不高的问题，并对国家与农民及各级政府的投入责任作重大的调整，使农村义务教育体制发生了历史性的变革。但是，我们也不能不看到，从现实来看，现有的改革并没有从根本上解决农村义务教育财政投入的三大矛盾。尤其是从目前来看，“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育管理体制并不能有效地解决农村义务教育的财政投入不足的问题，更难以实行农村义务教育的统筹协调发展及教育的公平。这在我国中西部地区表现得更加明显。
首先，我国农村县市尤其是中西部县市政府财政困难，无力确保对农村教育的财政投入。
从有关材料及我们的调查来看，我国县乡政府在相当程度上是“吃饭财政”，财政开支主要是“保干部工资、保机构运转”。尤其是中西部地区，县乡财政的70-80%以上是用于“吃饭”。尤其严重的是，有相当一部分县乡保工资、保运转就有困难。自20世纪90年代中期以来，全国县级财政赤字面一度超过40％，1998年和1999年仍分别高达31.8％和35.5％。根据国家统计局的统计，1999年，全国共有2109个县，其中亿元县有593个，一般县480个，而财政补贴县高达1036个，半数以上的县是“吃饭”财政，其中有很大一部分连“吃饭”也保证不了。
从乡村来看，中西部乡村事实上陷入了严重的财政和债务危机之中。一是债务面广。湖北省乡级负债面在95%以上，村级负债面也在90%以上，几乎是乡乡有债、村村欠钱。1999年上半年，湖南在全省范围内对乡镇负债进行了一次“普查”，结果也表明全省2000多个乡镇中，负债面高达88.2%，个别乡镇1999年就“吃”完了2003年的财政预算。[31]2000年四川省委组织部采取随机抽样方式对全省不同地区的100个乡镇负债状况作了专题调查。从调查的100个乡镇看，有各种债务的乡镇占82%，有的县（市、区）乡镇负债达100%.调查的100个乡镇中，负债在100万元以上的46个，占调查总数的46%.其中负债最高的镇达到1210万元，按农业人口计算，人均负债219.5元。[32]而据陆学艺先生的调查，乡镇债务覆盖面最广的是中西部地区，60%以上的乡镇负债。以农业为主的乡镇几乎没有不欠债的。[33]
乡村债务不仅面广，而且量大。全国乡村究竟有多少债务，说法不一。农业部1999年全国清查的结果是乡村两级负债3259亿元。从我们对湖北省一些县市调查来看，地处大别山区的湖北省黄冈市乡镇级债务达31095万元，乡平248万元；村级债务达195953万元，村平46万元。而荆州市所属的沙洋、京山和钟祥三县的调查表明：到2000年底，三县村级债务分别是2.89亿元1.36亿元和3.34亿元，村均分别为74万元、340.1万元和71.9万元。所调查的46个乡镇普遍欠债。三县镇均债务分别为2227.7万、1048.9万和2228.1万元。其中，债务最高的乡镇达7000万元（不含村级债务）。[34]对河南省许昌县的调查也表明，到1999年底，该县31个乡镇都出现了负债现象，全县总额达9062万元，乡镇平均292万多，约相当于两年乡镇财政收入。最高的达1070万元，最少的也有136.6万元。该县有关部门也不无忧虑地指出，“若单从资产负债的角度看，一些乡镇经济已濒临破产状态”。在县乡财政困难甚至难以维持自身机构运转的情形下，对教育的投入也只能是力不从心。
注：表中原始数据均引自http://finance.sina.com.cn/o/20020204/170499.html 、http://www.hebnet.net/mag1/20010619/colart25291.htm、http://www.qzagri.gov.cn/xwdetail.asp ？id=6060以及贺学峰、王习民：“乡村组织及其财政状况——湖北J 市调查”，载自《村民自治进程中的乡村关系学术研讨会论文集（中）》，（2001年12月22－24日，中国武汉），华中师范大学中国农村问题研究中心，2001年，第16页。
其次，教育系统自身债务沉重，税费改革减少了经费来源，政府和学校收支矛盾恶化，债务偿还困难。
如果说中西部地区县乡财政困境使之难以承担对农村义务教育的投入，那么，一个更加令人忧虑的事实是中西部县市及乡村债务的重要原因之一也是乡村教育负担过重、负债量大。在现存的县市乡村财政供养人员中，教育系统负担的财政供养人员较多，通常占到一半以上，所占县乡财政开支的份额较大。在一些地方，县乡财政困难在相当程度上是乡村教育财政困难。除政府本身的债务之外，不少学校在“普九”及各种教育达标升级活动形成了相当数量的债务。税费改革之前，我国农村教育投入主要来源于乡镇两级，即教育费附加、教育集资、财政拨款（乡级财政）。由于国家投入甚少，乡级财力薄弱，农村教育费附加和教育集资实际上是农村义务教育主要经费渠道。1994年-1998年，安徽省农村教育费附加平均每年为7.1亿元，农村教育集资平均每年3.83亿元，上述两项合计平均每年约11亿元，对农村学校消除危房，改善办学条件，扩大规模，实现“两基”教育起到了决定性作用。税费改革以前，无论是县乡政府还是学校均寄希望通过多渠道筹资和收费来偿还所欠债务。但是，税费改革不仅切断了政府向农民集资收费的渠道，也切断了学校收费偿债的资金来源，造成债务清偿的困难。安徽省税费改革取消了11亿元农村教育费附加和教育集资，不可避免造成教育的实际投入的减少。安徽的石台县，税改前农业税251万元，乡统筹、村提留1997年预算数466万元，1998年农业特产税实征476万元，农村教育费附加238.8万元，教育集资150万元，加上其他税收，合计1764.4万元。税改后，农业税303万元，农业税附加60.6万元，农业特产税257万元，农业特产税附加51.4万元，合计672万元。两者相比减收1092.4万元，人均减少121.38元，减负率为62.6％。上级对该县通过转移支付增拨资金744万元。税费改革后，教育投入减少了390万元。2000年全县可用财力2539万元，包括工资在内的刚性支出累计4433万元，资金缺口1894万元，刚性支出中42.7％无资金保障。据统计，到2000年底，仅工资拖欠，全县就达3822万元。
如安徽省肥西县90年代以后，为了“两基”达标，各个学校纷纷举债或集资达标，向私人借款，银行信用社借款，及向职工集资建校、盖房，形成债务。由于相当部分债务是向私人借款，利息高于同期银行利息，沉重的债务越滚越大。如到中小学负债达7000万元，税费改革后，政府是无法通过财政偿还，学校也不能多收费偿还，这7000多元越滚越大，有时债务影响了正常的教学。肥西县洪桥中学负债从80多万，滚到100多万元，债主讨债，向法院起诉，年轻的校长为了学校债务三进法院，两次进看守所。而这个校长还是优秀校长，债务也是前任校长留下的。同样，在实施“两基”过程中，六安市为确保提前两年实现“两基”，许多乡镇与学校采用借贷等形式筹集资金建校，教育负债42692万元，其中学校直接承担债务31471万元，占73.72％；村一级教育负债为2466万元，占5.77％；乡镇一级教育负债为7967万元，占18.66％。这些债务在税费改革前可以通过农村教育费附加和教育集资计划分年偿还，逐步消化，税费改革取消了教育附加和教育集资这一渠道，仅靠乡镇、村、学校自身已无力消化，教育债务矛盾凸现出来，不少学校因此而被债权人告上法庭或校门被封堵。湖北团风县也因债务无力偿还，有20所学校先后出现校门被封事件。湖北麻城市白果镇小的调查也表明，1997年以前，学校经费不仅可以维持学校运转，还略有结余，但是，自1997年开始，因各种建设和达标活动开始形成债务。2001年税费改革前学校还可通过筹资偿还部分债务，但从2002年“一费制”实行后，学校再也无力偿还债务了。
说明：1997年收入中因上级公办教师工资未入帐，不知数；1998年中学通知教师工资不入“行政帐”；支出及债务原因中，1997年是因建教师宿舍楼；1998年是麻城市小学生田径运动会，示范学校验收；1999年付几次大型活动的欠款，还贷；2000年压缩开支，开支中包括还贷；2001年增收，截支，还贷。
由于中央及省市财政投入不足，县乡自身财政困难，税费改革后农村一些地方学校运转困难。不少地方农村教师实际工资下降且难以保障，形成新的拖欠。税费改革以前，教师工资一部分来源于财政预算，一部分通过政府出台的收费政策和学校自立项目、超标准收费解决一部分。改革以后，“一费制”的实行 |