很荣幸今天来到天则所对中国农村贫困问题作一次简单的介绍和评估。首先我想说一下中国贫困的标准是什么，应该说最基本的是绝对贫困，绝对贫困的人口是指不能满足最基本的需求的人口，就是说简单的吃、穿、住还得不到满足，讲得通俗一点就是还没有温饱，这是一个基本的概念。第二个概念就是98年以前我们国家在统计贫困人口的时候是以收入标准来做的，而世界上大部分国家（包括发展中国家）都是以消费来做的，因为消费支出能够直接测量一个家庭的生活福利，但是从98年开始，我们国家开始同时考虑消费和收入，也就是说收入低于贫困线还不是唯一的要求，同时你要满足消费低于1.2倍的贫困线，或者你的消费低于贫困线，同时还要满足你的收入低于1.2倍的贫困线，所以它是一种双重的概念，这个在世界上任何国家都是没有的。还有就是我们国家的贫困线是单一的贫困线，就是说尽管我们国家地区的消费差异很大，物价变化很大，这些因素都没有考虑，所以这种算法会造成地区之间评估结果很不一样。另外，其他一些测量贫困的指标都没有拉入到我们官方的测量指标里来，主要考虑的就是收入和消费。那么有这样的概念以后，首先你要知道一个国家有多少贫困人口，通常我们都要划一条线，这条线以下的就是贫困人口，线上的就是非贫困人口，这个贫困线在我们国家是由国家统计局根据农村住户调查来做的，所以我们的农村住户调查既用来推算贫困人口，也用来制定贫困线，包括我们的其他很多指标都是通过这个调查做出来的，这个是怎么算的呢?最基本的是营养标准，而营养标准最核心的是热量标准，2100大卡是最基本的热量标准，就是说你一个成年人每天没有消耗2100大卡的热量，那么你连最基本的活动都是有问题的。那么有这样一个标准以后，你就要确定一个食物清单，我们统计局实际上对贫困的标准作了两次大的测算，一次是90年代初期，是根据84年的数字来做的，一次是98年，这是根据当年的数字来做的，84年的时候是根据全国平均的实际消费结构来做的，到98年的时候，是根据800块钱以下的人的实际消费来做的，有15类27样数据，在知道了每一种食物的量以后，你只要算出食物的价格就可以确定贫困线。在确定了食物贫困线后，你就需要确定非食物贫困线，非食物贫困线的确定方法是多种多样的，一直到90年代中期我们都是按照食物贫困线的60%这样的比例来确定非食物支出，后来世行的一个专家又提出另外一种比较复杂的算法，在算出食物贫困线和非食物贫困线以后，把这两个一加就得到了我们的贫困线。98年以来，我们除了公布绝对人口还有公布低收入人口，在计算低收入人口的时候，贫困线的确定是一样的，唯一不一样的是非食物部分，非食物部分是按照40%的比例来确定的，所以绝对贫困线里面我们的非食物支出占了不到20%，按照80年代食物部分占60%的算法，我们的贫困线是大大地下降了，这也是为什么现在很多人都提出我们的贫困线偏低，即使现在满足贫困线标准的穷人也达不到最基本的生活需求，这是我们的测算方法。

那么有了这个线以后，我们就可以推算贫困人口了，我们有67000个农户的收入资料，有了这条线以后，我们就可以算出多大比例的农户人口是低于这条线的，知道了这个比例以后，你把全国的农村人口按照这个比例一乘就得到了贫困人口。去年统计出来的绝对贫困的人口是2375万，在78年的时候我们的估计是2.5亿，到85年的时候下降了一半，是1.25亿，90年的时候是8500万，93年是8000万，然后到2000年是3200万，在最近几年，除了03年有略微的上升以外，其他年份基本上都是减少的。低收入人口现在有4067万，低收入人口是不包括绝对贫困线里的人的，低收入人口是高于绝对贫困线而低于低收入线的这一部分人，所以这两部分人加起来才是低于低收入线的总人口。我这也有世界银行的一些数据，最近的是到04年，04年是7600万，90年是2.8亿，2000年是1.1亿，这个是按照收入数据来考虑的。同样的标准按照消费数据来考虑的话，就可以看出这个数据要大得多，因此，按照收入来算比我们国家的数据要高得过，消费的话就更高了，所以造成这些差距的很重要的一个原因就是贫困的标准不同。世行是按照1天1美元来算的，不是按照官方的汇率来算的，而是按照购买力平价算得的，而我们官方的标准相当于购买力平价的2/3，我们的贫困线只比1天以美元的标准差了1/3，但是这个差距导致贫困人口相差很多，农村里很多人的收入水平都是在贫困线周围。为什么我们的高层领导对贫困线标准的调整非常敏感？就是因为这样的问题。而按照低收入线估计的人口数量和按照国际标准计算的贫困人口数量非常接近。

知道了我们的贫困人口大概是这么一个规模以后，我们可以了解区域分布是怎么样的，应该讲在不同时期的变化还是很大的，我没有国家统计局的数字，主要是根据农业部的一些调查来做的，70年代末中国的贫困人口主要不在西部而是在中部和东部地区，当时主要是政治上的问题。到了90年代初期大概是50%，从集中度来看，是不断地往西移，这一点是很清楚的，从总量上来讲，西部的贫困人口越来越多，我们政府也采取了一系列政策，下面我主要讲讲我们政府到底在扶贫的领域作了些什么，怎么做的，效果怎么样。

我们中国成功的很重要的一点是经济增长是很核心的，但是我们并没有完全依靠经济增长来脱贫，在经济增长的同时，我们制定了一些针对性的扶贫计划，这两个是结合起来的，这是一个特点。另外一个特点是以项目为中心的开发扶贫，我们听到一种说法是“从输血到造血”，这就是开发性扶贫，这是另外一个很大的特点。还有一个特点就是区域瞄准，我们扶贫的对象到现在为止都没有针对穷人本身，而是针对某个区域来做的，最早的时候是以贫困县为基本单位，现在是以贫困村为基本单位，不是像很多国家那样，针对家庭或者个人。还有就是政府主导，中国从资金资源的动员到项目的实施或者组织管理，大部分都是政府来说的，应该讲中国在很多领域都控制得很严，但是在扶贫和环保这两个领域，对国家的一些组织还是比较开放的，很多的非政府机构都是在这个领域活动的。还有就是规模很大，在发展中国家找出这样的例子可能不太容易，应该讲在扶贫领域，中国是动员了不少政府资源的。

我们的农村扶贫是分为几个阶段的，不同阶段的政策也是不一样的，大概可以分为四个阶段。第一个阶段是79年到85年，在这个阶段我们的主要措施是农村改革，这个阶段减得最多，从2.5亿减到1.25亿，在7年时间里减了一半。从86年开始就有专门的扶贫机构了，国务院扶贫办就是86年成立的，这个是第二个阶段。从93年到2000年又是一个阶段，我们叫“8000扶贫计划的实施”，从2001年开始到现在，我们执行的是“中国农村开发纲要”，这是第四个阶段。大体上可以分为这么几个阶段，改革刚开始的时候，应该说全国农村的贫困都很高，在这个情况下，有针对性地扶贫计划就没有必要了，完全可以通过一般性的经济增长来减少贫困，这里面最根本的是农村改革和土地制度改革以及联产承包责任制的实施，所以经营方式的改革是一个方面，价格的提高也是很重要的因素，因为当时所有农产品的价格都是国家来控制的，提高价格实际上是将收入转移给这些农民，这期间平均价格提高了25%，当然还有一个很重要的因素就是市场改革，这些因素的共同作用，使我们国家在7年的时间里贫困人口的数量减少了一半。接下来是实施有针对性的扶贫计划，第一个阶段表现那么好，为什么还要成立专门的扶贫机构呢?这里面当然还有一些政治上的背景,当然最大的背景还是有很多老将军回到他们原来的地方,然后发现那些地方基本上没有什么变化,这是很强的一个政治上的动机,所以还是需要更多纲领性的计划来帮助这些地区的,在这的情况下,从86年开始,我们建立了专门的扶贫机构,然后通过区域瞄准来确定扶贫对象,然后要有一些投资计划,当时主要有三种投资计划,第一个是贴息贷款计划,就是通过信贷资金来帮助贫困地区的发展和脱贫。第二个是以工代赈的计划。第三个是财政发展资金。这三种资金是由不同部门来管理的，总的来讲，我们国家的整个扶贫机构是这样一个情况，最高层的是国务院扶贫领导小组，它是一个非常设性机构，它下面有个常设性机构就是国务院扶贫办，还有一个起到很重要作用的是发改委，因为是它管我们的以工代赈的计划，然后是财政部，它管财政发展资金的计划，还有农业银行，它管贴息贷款，在农村扶贫当中，这四个部门起了最重要的作用。基本上就是这样一种从上到下的结构，我们的扶贫基本上就是这样做的。

刚才讲了我们进行区域瞄准，有这样的组织以后，我们要选定贫困县，88年的时候我们选定了328个国家级贫困县，它的标准是你的农村人均纯收入低于150元，当然这个也不是唯一的标准，少数民族县、老区县和牧区县是200元作为标准，而对革命做出特别贡献的县市，比如井冈山地区、大别山地区、延安这些地方的县会放到300，所以除了考虑到经济因素，还要考虑很多政治因素，而且讨价还价的余地很大，谁能进入到这个名单就意味着能够拿到很多的中央的投资。同时还确定了370个省级贫困县，按照当时的规定，只有国家级贫困县才能拿到国家的投资，省级贫困县由省里来解决，基本的政策是这样的。然后我们国家的资金就要进到这里边去，主要通过贴息贷款，利息大概在3%左右，这个资金主要是农业银行来管理的，但是这个资金有多少能到农户？不同的时期差别也很大，现在的问题就更大了，这块也是在扶贫这方面受批评最多的。第二块是以工代赈的计划，贫困地区很穷，但是劳动力还是比较多的，而贫困地区在很多方面都是需要建设的，以工代赈就是利用劳动力资源修建基础设施，然后政府提供食物等等，到了90年代以后，基本上都是用现金了。实际上我们的以工代赈在实施的过程当中没有起到代赈的作用，绝大部分地方是把提供的食品等等卖了去买炸药等用来进行基础建设的东西，而农民无偿地提供劳动力，很多地方都是这种情况，应该讲这个政策对贫困地区还是有一些帮助的，但是短期内基本上很难达到目的，反而会加重他们的负担。第三大块就是财政发展资金，在很多方面和以工代赈差不多，但是它会用到一些非基础设施上去，比如科技推广、培训、学校以及教育等等，而在现在来讲，新的扶贫政策以村为单位以后，这块资金就变得越来越重要了，整村推进在很大程度上是依靠这部分资金的。然后第三阶段是“8000扶贫计划”，实际上最基本的含义是用7年时间解决8000万人口的基本温饱问题，这个阶段的主要的政策调整是把贫困县调整为592个，然后“资金到省、权力到省、责任到省”，让省里面的党政一把手负责任，当时讲的最厉害的是如果你不能完成目标就免职，当然最后也没看到谁被免职，但是这个是明确写在目标里面的。而后把扶贫的重点转移到西部，国际扶贫在这个期间发挥了很大的作用，民间扶贫在这中间也开始起作用。现在新时期的扶贫目标是十年之内解决剩下的贫困人口，同时要巩固原来的成果，很多人虽然超过这个标准，但是实际上还是很穷的。因此扶贫最大的政策调整是从县到村，虽然现在还有500多个扶贫重点县，但是我们工作的重点是村，现在最重要的一个措施是“整村推进”，也就是说是一个村一个村地来做，而不是分散地推进。然后就是培训转移，把贫困地区的劳动力通过培训转移到发到地区或者城镇。还有就是农业产业化开发，这个主要通过贴息贷款。我们的扶贫总的来讲就是这样四个阶段，每个阶段的重点各不相同。

下面讲一讲我们的总体成就。78年以来我们看到，因为经济的高速增长或者政府有针对性的扶贫计划，中国在减贫方面做得是很突出的，按照官方的统计，从78年的2.5亿，减到现在的2365万，年均下降8.4%，基本是在8%左右这样的下降速度。我们刚才讲了，取得这样的成就主要是两个原因，一个是经济增长，另一个是扶贫投资，对于扶贫投资是否有效，不同的人有不同的看法。我们可以回顾一些实证的研究结果，因为你要分辨到底多大的部分是经济增长引起的，到底多大的部分是投资引起的是一件很难的事情。应该讲基本的结论是这样的，就是扶贫投资对于农村的平均收入和消费增长的作用是显著的，这一点是肯定的。但是这里面是农民受益还是相对富裕的人受益，我们最近的研究得出相对富裕的人受益的结论，这与我们的项目实施有很大的关系，这是一个基本的结论。

最后我想讲几点主要的问题，第一个是我们扶贫程度的增加降低了经济增长的效应，也就是说经济增长越来越不理穷人了，这是一点。我们最近利用世行的一个模拟系统作了一个分解，发现分配不公使贫困发生率上升了，本来能够有更多人脱贫的，但是因为分配不公，结果没有这么多人脱贫，这是我们做出来的一个分解结果。然后我们还有一个很大的问题，就是财政体制的合理性，尽管一些地区很穷，但是中央财政的大部分没有用到这些地区，它们没有得到公正的财政上的支持，包括我们项目管理当中的很多问题都与它有关系。还有金融问题，在发展中国家，金融扶贫是很重要的一个手段，但是我们国家在金融体制方面的问题严重制约新的扶贫方式的发展，基本上都是小规模的，很难把它做大。然后我们的扶贫体制本身也有很大的问题，几种资金由不同部门管理，部门之间有不同的利益，严重影响了我们很多项目的实施。当然还有政府的过度指导，从资源动员到组织管理全是政府在做，这样效率会比较低。还有瞄准的问题，你选择了一个村，到底能覆盖多少穷人，很多很穷的村都没有覆盖进来，这些问题都是存在的。另外，从长期来看，我们的扶贫投资过分重视物质资本的开发而忽视人力资本的开发，一讲到扶贫就是修路，很少去关注人力资本，我们在很长一段时间里，把社会保障的问题完全忽视掉了，开发性的扶贫不能解决所有的贫困问题，必定有一部分的贫困问题是需要社会保障来解决的。

总体来讲，中国在扶贫方面进展是非常大的，这个是全世界公认的，高速经济增长和有针对性的扶贫是主要原因，核心的原因是高速经济增长，但是现在面对的问题是我们确定贫困人口的标准太低，按照国际的标准来看，中国农村贫困的问题实际上没有解决。所以要进一步解决农村贫困问题的话，我们单一的改革是不行的，经济增长仍然是很重要的，没有经济增长，贫困是很难解决的，但是经济增长怎么才能更多地影响穷人？这是个问题，我们要建立更有利于穷人的财政和金融体制政策，现在有人愿意并且能够为穷人做事情，但是我们现在不让别人来做，这是个很大的问题。然后从扶贫本身的角度来讲，你的体制和协调机制这些问题都需要解决。还要鼓励专业性机构大规模地参与扶贫，很多发展中国家很穷，拿不出钱来扶贫，但是人家的扶贫项目做得很好，效率比较高。然后就是改善贫困人口的区域瞄准，区域瞄准还是家庭瞄准？而这些问题要解决，就要解决村级治理等一系列的问题。我今天主要就讲到这。