一、中心镇在玉环发展中的作用地位

当前，我国部分地区经济发展出现了以小城镇建设为重点的地方经济发展格局，这是经济发展到一定阶段出现的必然现象，也是统筹城乡，促进“一体化”的重要途径。大城市发展中出现了诸多的城市病，而众多小城镇的发展又不得不面对基础设施不易配套、资源难以有效利用、就业岗位难以扩大等问题。玉环在城市发展过程中同样存在这样的问题，老城区的发展空间受到限制，乡村的各种基础设施不健全。而中心镇是指那些在一定区域内区位优势明显、经济实力较强，对周边农村和乡镇具有较大吸引辐射能力，是联系城市和乡村的一个重要连接点。中心镇可以改变区域中心分布不合理的现象，可以提升区域产业层次，改良区位优越，对周边农村具有较强的集聚力和辐射力。为此，玉环县选择经济发展基础较好、区位条件优、发展潜力大的建制镇加快发展，通过这些中心地区的发展效应，增强其对广大农村地区的辐射带动作用，变“重点发展小城镇”为“发展重点小城镇”，是玉环城市发展战略和统筹城乡一体化的重要举措。

二、玉环中心镇发展中存在的问题

（一）中心镇的定位不明确

中心镇被形象的称为城市的“尾”和乡村的“首”，是连接城乡两个市场、两种资源的重要纽带，在统筹城乡发展，促进一体化进程中占有重要地位。但是，玉环目前对中心镇的重要作用定位还不是很清晰。首先，中心镇的功能定位不准。玉环县对中心镇的重要作用还没有充分认识，对中心镇是“县域次中心”的理解程度不高，未能从玉环全局的发展高度定位中心镇的功能。其次，中心镇的行政级别错位。中心镇应该是县域的次中心，应该拥有高于其他乡镇的一些地位。比如，在土地政策、财政政策等方面都应该有较多的自主权。但是，现在玉环的珠港和楚门两镇实际上和其他乡镇差别不大，并没有享受到应有的特权。再次，玉环中心镇的功能区规划不合理。至今，玉环还没有对中心镇进行合理、全面的个性化功能定位。中心城镇的总体规划、分区建设控制性详规和主要地段详细规划进行专题调研和论证缺乏，商贸居住区、行政公共服务区、科教文卫区、工业区等功能区块布局不明晰、不合理。

（二）中心镇发展基础薄弱

专家研究表明：建城区常住人口在5万以上，全镇人口在10万以上，建城区面积不少于5平方公里的中心镇，才是一个有较强辐射功能和集聚效应的城镇。而玉环的楚门镇还未达到这样的发展基础，再加上建成区的基础设施不够完善，导致这些地区在次中心的建设过程中受到一定程度的局限。珠港和楚门两镇还不同程度的面临土地紧张、缺水缺电等要素制约。首先，中心镇的建设用地与规定的耕地保护存在矛盾。另外，各类人才缺乏也是玉环中心镇建设中存在的突出问题。最后，玉环中心镇的产业结构不合理。中心镇的多数工业企业规模普遍偏小，技术含量普遍偏低，相互协作程度不高，拥有自主品牌企业偏少，产品附加值较低。像楚门镇的阀门行业，行业内较多企业是国家限制的“两高一低”的生产企业。这些企业随着国家对环保的重视，以及铜等原料价格的上涨在下一轮激烈的市场竞争中必然面临严酷的市场考验。玉环县中心镇的基础设施不完善、产业层级不高限制了其产业带动效应，导致中心镇对周边地区的经济辐射能力不足，难以成为县域经济社会发展的“次中心”。

（三）政策促进力度不够

资金问题一直是困扰中心镇发展的大问题，但玉环县现行的投融资机制还没有走出一条充分运用市场机制筹措建设资金的道路，镇政府在基础设施建设投资中仍然占较大比重，尤其在公共基础设施建设方面更是如此。再加上无论在财政还是土地出让金返还方面，中心镇与其它乡镇并无多大差别，也就是说，中心镇建设缺乏强有力的扶持措施和优惠政策，既没有专项资金投入，也没有独立的建设用地指标，特殊的税费返还政策也享受不到，这样显然不利于中心镇的发展壮大。省内外中心镇发展较快的地区对中心镇的政策支持较大，而我县至今还没有形成对中心镇的支持政策，再加上县级政府机构办事效率不高，中心镇也缺乏积极争取相关政策的动力，实事上导致我县中心镇形同虚设，突出建设中心镇的工作步履维艰。

（四）法制保障措施不够

省内的绍兴、宁波、上虞、杭州等地区在中心镇建设工程中重视组织保障措施，用完善的法制、制度来保障中心镇建设的成果。比如，上虞出台了《上虞市中心镇基本建设项目以奖代补实施办法》，致力于形成多元化的资金投入渠道，强化了中心镇建设的资金扶持力度。杭州市出台了《关于鼓励开展农村宅基地整理促进新农村建设的意见》，搞活乡镇土地，鼓励土地转换为灵活的要素。绍兴也出台了《关于积极培育中心镇的若干指导意见》等。余姚、慈溪、温岭等，都不同程度的出台了相关的指导意见，有的县市还采取了“一镇一策”的做法，而玉环县至今还没有出台成文的制度、法案，致使中心镇建设过程中缺乏制度保障，建设步伐放慢。

（五）中心镇的空间布局不合理

中心镇应该按照经济的相近性进行划分，而现在大多数地区仍然停留在按照行政规划的原则来划分中心镇。玉环县由于行政区划的不合理，造成建制镇和中心镇设置与布局不合理的现象十分明显，严重制约着中心镇的发展和功能的提高，也制约着生产要素的集聚和区域经济的整体发展。玉环县中心镇设置中没有完全参照经济区域设置，从而造成中心镇在空间布局上的不合理。楚门镇城区无法达到最低人口规模，各种生产要素集聚度差，造成相关基础设施建设的浪费。我县中心镇还存在“过密”现象。比如，珠港镇合并了城关、坎门和陈屿，具有较大的幅地，但县行政中心本身就在珠港镇，具有强大的辐射带动作用，从而导致珠港镇的次中心作用不明显。楚门镇与玉环县城关镇不足10公里，而且两者经济社会发展程度较为相近，将来楚门镇与玉环城区会连在一起。特别是随着玉环县积极推进“全岛城市化”进程，以及环“漩门湾时代”发展时代的来临，使珠港镇和楚门镇连成一片只是时间长短的问题。从而，现有中心镇“县域次中心”的作用根本得不到显现。而在玉环北方的大面积陆地上，还没有形成其他的中心镇，一旦玉环县“漩门湾”开发进入实质性阶段，现有的县域次中心就不再存在，从而很可能导致北方大陆落后全县发展的尴尬境地。

三、玉环培育中心镇的对策建议

有重点的推动乡镇的综合改革，并及时总结中心镇的建设经验，有利于加快玉环县的中心镇发展，有助于玉环经济社会全面、可持的发展。

（一）实施中心镇的扩容升级

按照有关专家的研究成果，区域经济发展和行政区划之间存在着密切的关系。一方面，行政区划应以一定的经济区划为基础，最大限度保持行政区域内经济的整体联系。另一方面，经济区划要适当考虑保持一定层次行政区的完整性，使区域经济发展有一定的行政区依托，便于加强经济管理和经济调控。这样，往往形成了行政区域和经济的相协调，以及相互融合各自特点的改变。但是，由于行政区划与区域经济各自运作机制的差异，形成了行政区划具有相对稳定性，而区域经济发展具有持续变化性，现有的行政区划往往滞后于区域经济的发展。这时候，为顺应区域经济发展的需要，应该适时调整行政区划。

玉环的楚门镇和周边的乡镇之间也存在行政区划和区域经济发展的现实矛盾。其实，原来的楚门镇和清港乡是一个区，由于后来的发展需要单独进行了行政划分。现在两个乡镇的经济结构也十分近似，都是以阀门、汽车摩托车配件为主要的经济支柱。但由于行政区划不一致，导致了两地的经济建设出现争项目，相邻地块上进行重复建设的现象。但是，从小城镇自身角度来看，过小的城镇规模起不到产业集聚、人口集中和促进第三产业发展的作用，也谈不上小城镇自身的发展。特别是由于楚门和清港两镇的服务的人口过少，所建的各种设施不具备使其赢利的门槛规模，因而设施利用率低，效益差，资源和投资浪费，重复建设现象严重。但是，两个乡镇的交界处就是当地居民的商品集贸地，每个月都有稳定的集贸市场。如果，按照现有两地的实际所属面积，楚门镇37.5平方公里、清港镇的53.6平方公里，再加上周边一些乡镇的所属面积合并后的乡镇面积可以达到100到120 平方公里以上。从而，可以使合并后的楚门镇有足够大的聚集力，可以使周边乡镇依托楚门镇，更有效的优化资源配置。也可以从全县发展的大战略来谋划中心镇的发展，使中心镇成为真正推进玉环推进“全岛城市化”化进程的途径。

（二）探索户籍制度改革

户籍制度改革对提高社会保障水平，促进城市化进程，加快城镇人口聚集将有重要推动作用。但现行户籍制度限制了城乡的协调发展，要加快玉环中心镇建设，促进城乡一体化进程必须采用灵活的户籍制度。特别是抓住我县两个中心镇的试点优势，加快在全县范围内实施城乡统一的户籍管理制度，可以参照先行地区对户口的管理办法，积极探索适合我县的户籍管理制度。尝试按照实际居住地登记户口的原则，在试点成功之后在全县范围内取消农业户口，及其他类型的户口性质，实行城乡户口登记管理一体化，统一称为居民户口。从而加快构筑全县的社会保障体系，促进我县统筹城乡一体化发展步伐。

（三）推行财政金融改革

中心镇建设过程中最稀缺的资源是资金，而玉环县现行的财政体制对中心镇既没有专项资金投入，也没有单独建设用地指标，特殊的税费返还政策也享受不到，这样显然不利于中心镇的发展壮大。中心镇难以自我集聚建设资金，为此，积极推进财政金融制度改革迫在眉睫。首先，探索建立中心镇的独立财税机构和镇级金库，增强其财政实力。按照“一级政府、一级财政”的要求，建立职能健全的中心镇财政。按照事权与财权相结合的原则，合理划分收支范围，建立稳定、规范的县、镇财政分税制。在中心镇设立一级财税机构和镇级金库，合理划分收支范围，逐步建立分税制财政体制。在确保玉环县财政收入以较快速度增长的前提下，逐步提高对中心镇财政的返还比例，条件成熟时，可以推广财政包干制度。其次，大力拓展建设中心镇的资金渠道，加快中心镇的建设步伐。在玉环县财力允许的条件下，应通过贴息贷款、转移支付等形式支持珠港镇和楚门镇的道路、供排水、污水及垃圾处理、教育文化场所、环境整治等基础、公共服务设施建设。在中心镇的各项收费，应贯彻“取之于民，用之于民”的原则，全额或一定的比例返还中心镇，用于中心镇的各项建设和管理。发挥政府投资的杠杆作用，广泛吸纳社会投资。

（四）实行土地制度改革

乡镇最主要的资源是土地，致使我国重要的革命和改革都源自于农民和土地关系的变革。农民和土地的结合可以增加生产，缓和社会矛盾，但如果玉环县不积极尝试土地制度改革，就不能真正实现城镇一体化和“全岛城市化”的目标。促进玉环县城镇化进程实质上是引导城市资本到农村投资，而要实现这一目标，则必须最大限度使土地流转起来。鼓励中心镇所属的农村集体土地使用权的合法流转，允许农民、农村集体经济组织用出让、转让（土地使用权作价出资、入股、联营、兼并、置换等）、出租、抵押等形式流转农村集体建设用地。县建设部门要编制村镇住宅设计方案，要求中心镇重点推行农村公寓式住宅，增加土地的集约化程度。玉环要尝试对中心镇实行用地倾斜政策，优化土地资源的开发利用。中心镇建设用地应优先纳入县用地计划，由县综合平衡，逐年调剂解决。允许在其他乡镇，甚至是县外实行耕地占补平衡，中心镇的耕地保护指标可适当低于其他非中心镇，或通过置换等手段将建设用地指标向中心镇集中。

（五）积极调整中心镇产业结构

中心镇崛起并发挥带动作用的关键因素是有合理的产业结构，能够实现经济的可持续性发展。为此，玉环县在发展中心镇的工作中，应该致力于中心镇形成集聚化的产业路子，把产业培育作为各中心镇发展的核心任务来抓，积极搭建产业发展平台。积极引导村镇二三产业向中心镇集中，形成集约发展优势。采取原地纳税、原地统计产值、管理费返还等办法，鼓励乡镇企业向中心镇集聚。县里有关部门在技术改造和创新、结构调整、农业产业化、市场建设的项目安排和资金扶持等方面，应优先向两个中心镇倾斜。中心镇要按照“专业突出，多业发展”为原则。“专业突出”，可以最大限度发挥产业的专业集聚效应。像楚门的阀门行业，其产业基础较扎实应进一步推进优势产业的集群升级，培育创新产业集群，从依托传统技术的低附加值生产向依托现代技术的高附加值生产转变。但是，还应该在现有产业基础之上，根据产业发展规律即使调整产业结构，促进产业层次升级。另外，还要积极优化产业环境，充分利用“鲶鱼效应”，加大招商引资力度，尽早形成一定的产业规模，提高我县中心镇特色产业的自我集聚、自我积累和自我强化的能力。

（六）强化改革的制度保障

促进中心镇发展，需要有良好的制度氛围，需要对以往改革的成果进行制度 保障。玉环县下一步中心镇建设中要积极营造支持中心镇发展的政策环境，用规范的制度强化改革的成果。尽快出台促进中心镇发展的《规划》，从宏观上对玉环县中心镇的工作进行相关的指导。总结中心镇在户籍制度改革的良好做法，形成《户籍改革方案》在全县推广。制定适合玉环中心镇发展的《中心镇财政工作方案》，使中心镇实行独立的财税机构和镇级金库的做法规范化。制定适合中心镇发展的《乡镇土地流转方案》，为中心镇进行土地制度改革准备法律依据。配合中心镇发展的相关政策、制度，一经代表大会通过应完全贯彻，不因重要领导的变化而变化，只有这样才能保证我县中心镇建设工作具有可持续性，进而发挥中心镇在玉环县“全岛城市化”和“城乡一体化”发展中的重要作用。

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作者单位：玉环县发展和改革局