扎实推进农村综合改革促进社会主义新农村建设

　　一、为什么要不失时机地推进农村综合改革

　　经过六年的改革实践，农村税费改革取得了历史性重大成效。中央提出要不失时机地推进农村综合改革。这是改革开放以来，继家庭承包经营、农村税费改革之后，农村迈出的第三步重大改革，意义重大，影响深远。家庭承包经营主要解决耕者有其权的问题，即生产经营自主权、土地承包及依法流转权、农产品处置权、自由择业权和村民民主决策权；农村税费改革主要解决耕者有其利的问题，通过调整国民收入分配关系，取消了农业税和各种不合法、不合理收费，实行对农民的直接补贴制度，开启了工业反哺农业、城市支持农村的新时代；农村综合改革主要解决农民权益有保障的问题，通过促进改革完善农村上层建筑和农村生产关系，解决基层行政管理体制不适应农村生产力发展要求，农村公共产品供给体制不适应农村公共服务要求的问题。

　　(一)推进农村综合改革是巩固农村税费改革成果的必然要求。农村税费改革六年来，通过正税清费、减免直至彻底取消农业税，规范了农村税费制度，进一步理顺了农村分配关系，每年为农民减轻负担1250多亿元，人均减负140元，扭转了长期以来农民负担过重的局面，促进了农民减负增收，迈出了统筹城乡发展的新步伐。需要注意的是，取消农业税减轻了农民负担，但造成农民负担重的深层次问题还没有根本解决。一个问题是，多数地方县乡财力紧张，农村基层政府和村级组织运转困难，农村公益事业发展缺乏稳定的资金来源。面对这种情况，中央和地方各级财政增加了对农村基层的转移支付补助，农村税费改革专项转移支付和“三奖一补”资金合计超过农民减负数。但是，不少地方仍在反映基层十分困难。主要原因是：第一，经济社会在发展，政府从事社会管理的职能要加强，提供公共服务的范围要扩大，财政支出需求会随着各项事业的发展而相应增加；第二，基层政府职能转变滞后，仍然管了、办了一些不该管、不该办的事，花了不少不该花的钱；第三，过去地方上报的农民负担数字不准确，一些实际形成地方财力的违规收费没有统计上报。另一个问题是，乡镇机构多、人员多，“食之者众、生之者寡”的状况没有根本改变。目前农村乡镇机关和事业站所少则几十人、多则上百人，增加的支出主要用在养人、养机构上。如果这两个问题不能根本解决，农民负担就有可能反弹，税费改革的成果就难以巩固。

　　目前农村一些地方乱收费有所抬头并呈现新的表象。农村乱收费的主体开始由基层政府转向职能部门，收费的名目开始由行政事业性收费转向经营服务性收费，收费的对象开始由农民转向中小学生。在农民建房、外出务工、计划生育、殡葬等方面乱收费仍然比较严重，生产性收费名目多、标准高、不规范，一些村级组织也向农民乱收费、乱集资。这些情况表明，农业税虽然取消了，但农民负担反弹的压力依然很大。农村税费改革要跳出“黄宗羲定律”，摆脱“加重—减轻—再加重”的恶性循环，必须不失时机地推进农村综合改革，从根本上消除农民负担反弹的隐患。

　　(二)推进农村综合改革是统筹城乡发展的客观要求。通过农村税费改革，促进了国民收入分配结构的调整，进一步加大了财政对农村的投入力度，初步形成了全方位、多层次向农村倾斜的投入氛围。据统计，2000—2006年，中央财政累计安排农村税费改革转移支付资金2600多亿元，仅2006年中央用于农村税费改革的转移支付资金780多亿元。同时，按照中央关于“三农”工作总体部署和要求，各级财政进一步加大了支农惠农政策力度，全力支持新农村建设。2006年中央财政用于“三农”的投入总额达到3397亿元，2007年又增加了520亿元，达到3917亿元。但是，我们也应清醒地看到，农民上学难、上学贵，看病难、看病贵的问题仍然没有完全解决，一些地方农民行路难、不方便，饮水难、不安全的问题还比较突出。2006年以来，全国实行了农村义务教育经费保障机制改革，免除农村义务教育阶段学生学杂费和困难家庭学生书本费，以及对困难家庭寄宿生生活给予补助的“两免一补”政策；中央要求“十一五”时期要解决1.6亿人的安全饮水问题，2015年基本实现农村安全饮水的目标；中央还要求今年在全国范围内建立农村最低生活保障制度；在农村修建乡村道路搞了“村村通工程”，2010年农村基本实现全国所有具备条件的乡镇通油(水泥)路，东中部地区具备条件的建制村通油(水泥)路，西部具备条件的建制村通公路。这些措施，含金量高、推动力强，体现了中央的亲民政策。由于长期以来欠账太多，改变农村基础设施和社会事业严重滞后的局面，绝非一朝一夕之功。因此，要通过农村综合改革，继续加大财政支农力度，扩大公共财政覆盖农村的范围，从制度上保证农民能够均等地享有政府提供的公共产品和公共服务。

　　(三)推进农村综合改革是建设社会主义新农村的内在要求。农村综合改革不仅涉及经济领域，而且涉及政治、社会、文化等领域，是一次重大的制度创新和社会变革。社会主义新农村建设总的要求是生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主，这五个方面是一个有机整体，既包括发展农村生产力，又包括调整完善农村生产关系和上层建筑。从这个意义上讲，农村综合改革既是新农村建设的强大动力，又是新农村建设的题中应有之义。要通过农村综合改革，切实解决农村税费改革的一些遗留问题，消除加重农民负担的体制性因素，从制度上防止农民负担反弹；调整完善农村生产关系和上层建筑，进一步解放和发展农村生产力，积极发展现代农业，为新农村建设提供体制保障；调整国民收入分配结构，扩大公共财政覆盖农村范围，促进城乡资源的合理配置，为新农村建设提供必要的财力支持；转变基层政府职能，加强农村社会管理，搞好农村公共服务，健全乡村治理结构，建立农村工作新机制，密切党群干群关系，调动干部群众发展经济的积极性、主动性，为新农村建设提供动力源泉。新农村建设是一个历史任务，实现这个目标需要一个长期的历史过程，不能把长远目标当成短期任务来完成。

　　(四)推进农村综合改革是构建社会主义和谐社会的本质要求。党的十六届六中全会提出要着力构建社会主义和谐社会，积极推进经济体制、政治体制、文化体制和社会体制的改革与创新。我们应当看到，当前社会特别是农村许多不和谐因素依然存在。比如，农村土地纠纷、社会治安、环境污染、公共卫生等都存在不少问题，城乡居民收入差距过大，农民增收减负的长效机制还没有建立，农村基础设施建设滞后，农村公共产品供给严重短缺，农村文化事业发展落后，等等。目前，全国还有近100个乡、近4万个建制村不通公路，近1万个乡镇、30万个建制村不通油(水泥)路；全国农村有近3亿人饮用水未达安全标准，其中饮用高氟水的5000多万人，饮用苦咸水的4000多万人，饮用地表水和地下污染水的1亿3千万人；全国尚有2000多万人没有用上电，主要集中在边疆少数民族地区。这些问题不能有效解决，将严重制约和谐社会乃至全面小康社会的建设。科学发展观的核心是以人为本，以人为本重要的是解决民生问题。因此，我们必须深化农村综合改革和推进农村其他各项改革，彻底改变“以农补工”、“重工轻农”，城乡二元结构失衡的发展思路和政策，贯彻落实“工业反哺农业、城市支持农村”和“多予、少取、放活”的方针，加快实现真正意义上的城乡一体化，促进整个经济社会的协调发展，构建社会主义和谐社会。

　　二、农村综合改革的目标与主要任务是什么

　　“十一五”时期，是完善社会主义市场经济体制的关键时期，也是加快推进农村改革的重要时期。农村综合改革的目标是，按照巩固农村税费改革成果和完善社会主义市场经济体制的要求，推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制改革，建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制，建立覆盖城乡的公共财政制度，建立政府保障的农村义务教育体制，逐步化解乡村债务，促进农民减负增收和农村公益事业发展，全面推进社会主义新农村建设。要把农村综合改革工作与推进新农村建设紧密结合起来，统筹兼顾，协调推进，并做好农村综合改革与其他各项改革之间的配套衔接。

　　农村综合改革要在试点的基础上全面推进。有条件的地方要在全省范围内开展试点，暂不具备条件的省份要进一步扩大市、县试点范围，力争“十一五”或更长一点时间基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制这三项改革任务。同时，有效控制和逐步化解乡村债务。将“三改—化解”作为当前农村综合改革的主要任务，基于三点考虑：一是这几个方面都直接关系广大基层干部和农民的切身利益，关系农村政权组织建设，抓好这几项改革有利于建立健全防止农民负担反弹的长效机制，从根本上巩固农村税费改革成果；二是这几项改革都涉及农村经济体制和上层建筑的一些关键问题，解决这些问题就抓住了农村工作的“牛鼻子”，有利于解放和发展农村生产力，积极发展现代农业，促进农村经济又好又快地发展；三是改革的内容相对集中一些，有利于重点突破，为农村经济社会发展搭建制度平台，带动农村的其他各项改革。

　　乡镇机构改革要从乡村实际出发，切实转变乡镇政府职能，完善农村基层行政管理体制，创新农村工作机制。进一步探索乡镇政府职能定位，充分发挥乡镇在新农村建设中的重要作用，为农村经济发展创造环境、为农民提供更多的公共服务、为农村构建和谐社会创造条件。教育是民生之基，就业是民生之本，教育公平是最大的公平。农村义务教育改革要着力完善“政府投入办学、各级责任明确、财政分级负担、经费稳定增长、管理以县为主”的经费保障机制，不断增加农村义务教育投入，切实减轻农民的教育负担；同时加快教育部门自身改革，通过深化教育人事制度改革、合理配置城乡教育资源、合理调整农村中小学布局等政策措施，不断提高农村义务教育的办学水平和教育质量。在“十一五”期间实现真正意义上的义务教育，让农村所有适龄儿童有学上、上得起学。县乡财政管理体制改革要进一步理顺省以下财政分配关系，划分各级政府之间的事权和支出范围，建立健全财力与事权相匹配的财政管理体制，不断增加对农业和农村的投入，进一步完善财政转移支付制度，减少专项性转移支付、增加一般性转移支付，切实增强基层政府公共产品和公共服务的供给能力。

　　目前，各地农村综合改革总体进展顺利，运行良好：农村综合改革试点范围逐步扩大，工作的广度和深度进一步拓展；控制化解乡村债务工作进一步加强，化解农村义务教育“普九”债务试点工作逐步启动；国有农场税费改革稳步实施，农场农业职工负担明显减轻。但是，也存在一些需要引起重视的普遍性、倾向性问题：一是乡镇机构改革进展不平衡，纵深推进难度大；二是农村义务教育改革有待进一步深化；三是基层财力不足，乡村运转还比较困难；四是乡村债务化解压力大，新的债务仍在发生；五是农村基础设施和公益事业历史欠账多，村级“一事一议”开展难，农村公益事业发展缺乏稳定的来源渠道；六是一些地方“三乱”现象有所抬头，农业灌溉水费负担重，部分地区农民负担依然偏重。这些问题都需要通过深化农村综合改革加以解决。

　　三、当前农村综合改革的几个问题

　　(一)关于乡镇机构改革问题。

　　在农村综合改革中，乡镇机构改革起着基础性、关键性作用，是整个农村综合改革的重点，也是难点，直接关系农村综合改革的成败。首先，乡镇机构改革是要建设服务型、法治型政府，是走出“黄宗羲定律”怪圈的关键。乡镇政府政企、政事、政社不分，“越位”与“缺位”并存；行政执法随意性大，侵害群众利益的行为时有发生。长此以往，势必背离广大农民的愿望和要求，向农民随意伸手要钱、要物的事情又会发生。因此，必须从体制创新人手，建设服务型、法制型政府，确保乡镇职能转变到加强社会管理、提供公共服务上来。其次，乡镇机构改革是从根本上巩固农村税费改革成果，消除增加农民负担体制性因素的保证。据统计，2005年全国县乡可用财力占全国地方可用财力的42.9%，但县乡财政供养人员却占全国地方财政供养人员的71.4%。如果不痛下决心加以解决，农民负担势必反弹，重新回到“收费养人、养人收费”的老路上去。第三，搞好乡镇机构改革，是推进农村其它各项改革的前提和基础。农村综合改革的三项改革之间是相互联系、相互促进的。只有乡镇机构改革搞好了，工作效率提高了，才能为农村义务教育改革树立良好的导向，为农村中小学健康发展创造较好的外部环境；县乡财政体制改革才能有坚实的组织保障，乡镇增加的财力才能更多地用于农村公共基础设施建设。第四，推进乡镇机构改革，有利于提高党在农村的执政能力。通过乡镇机构改革，优化干部结构，提高人员素质，转变政府职能，提高社会管理和公共服务水平，必将进一步密切农村党群干群关系，更加赢得广大农民群众的衷心拥护，巩固党在农村的执政基础，促进农村社会更加和谐。

　　乡镇机构改革的核心是转变政府职能。第一，转变思想观念，树立乡镇政府是社会管理者和公共产品提供者的理念。在市场经济体制下，政府的作用在于弥补市场失灵，其主要职能是提供公共物品，优化资源配置，确保社会稳定。具体到基层政府，其职能主要有三个方面，一是作为社会管理者，要从直接抓资源配置、招商引资、项目建设、生产经营等本是市场主体的行为，转到对农产及各类经营主体进行示范引导、提供政策服务和营造发展环境上来；二是作为政策具体执行者，稳定农村基本经营制度，维护农民的主体地位和民主权利，组织好农村基础设施建设等；三是作为公共产品与公共服务的供给者，在配置资源时把重点转向为农村提供必要的公共产品和公共服务上。主要是搞好义务教育，健全社会保障体系，发展公共事业，加强生态和环境保护，维护社会治安等。

第二，加强乡镇政府职能转变的分类指导。一是要加强乡镇政府政权建设，为乡镇政府职能转变提供组织保证。乡镇政府职能的转变不是抽象地对乡镇政府的职能进行增减，而是与乡镇机构建设密不可分。乡镇一级政府除基本公共职能统一外，对不同经济发展区域，乡镇机构设置应该有所区别，因地制宜，体现地区经济发展特点。在乡镇政府机构建设方面，要理顺县、乡镇的权责关系，两者有机结合，切实解决县乡之间有权无责、有责无权的问题(在现代社会条件下，对自古皇权不下县的问题值得研究)。要按照精简、统一、效能原则，在实行政企、政事分开的基础上，重组乡镇政府机构，强化政府的信息咨询、综合协调、执法监督等部门的职能。二是要大力发展各类经济服务和社会中介组织，把那些政府管不了、管不好的事情交由中介服务组织去承担，提高政府行政效率。

(二)关于财政管理体制改革问题。

　　1.县乡级财政管理体制和管理方式改革迈出积极步伐，但从根本上解决欠发达地区财政困难仍需进一步深化改革。县乡财政是我国财政体系的重要组成部分，县乡财政管理体制改革是农村综合改革的重要内容之一。近几年来，各地按照中央关于推进农村综合改革的总体要求，因地制宜，分类指导，采取多种措施积极引导财力向基层倾斜，大力推进县乡财政管理体制改革。一是改革省以下财政管理体制，实行“省直管县”，加强省对县财政管理，提高省级财政调控能力。二是调整县乡事权与支出责任，分类确定县对乡财政管理体制，主要有分税制和统收统支两种模式。三是普遍推行“乡财县管乡用”和“村财民理乡代管”试点，进一步规范乡村财政财务收支管理。四是建立财政激励约束机制，调动地方缓解县乡财政困难、精简人员以及发展经济的积极性。五是加大转移支付力度，调整财政支出结构，逐步提高乡村基层政权组织经费保障水平。六是开展财政支农资金整合试点，提高财政支农资金使用效益。

　　2.财力向基层倾斜的机制正在形成，但政府间事权和支出责任不明晰，与县乡事权相匹配的财政体制尚未建立。一是各级政府间财力配置不均衡，县乡财力薄弱。政府级次多，基层政府财政收入有限，据统计，2005年全国县乡可用财力占地方可用财力的42.9%，而县乡财政供养人员却占全国地方财政可用财力的71.4%，长期以来形成的“财权上移、事权下移”状况还没有彻底改变，县乡财政仍然困难。尤其是省以下纵向、横向财力差距大，公共服务均等化缺乏财力保障。二是县乡政府间支出责任划分不清晰，交叉错位现象普遍。县乡财政管理体制改革明确了县乡财权关系，但事权关系和相应的支出责任仍比较模糊，“你中有我、我中有你”，越位、缺位、错位并存。相比之下，乡镇事权和支出责任重，落实上级任务内容多、范围广，可用财力与支出需要矛盾突出。三是乡镇机构运转保障水平低，社会事业发展资金紧张。大多数乡镇仅仅是“吃饭”财政，公用经费缺口大，社会事业发展没有资金来源。此外，村级组织保障经费不足，一些村为维持运转被迫举债。四是乡村债务包袱沉重，化解困难。目前，尽管各地积极探索了一些化解乡村旧债的措施和办法，但由于基层财力有限，化解工作进展缓慢，任重道远。乡村新债过猛过快增长的势头虽然得到初步遏制，但并没有完全制止，仍时有发生。

　　3.标本兼治，综合治理，深入推进县乡财政管理体制改革。理顺政府间财政关系，完善县乡财政管理体制是一个长期、渐进的过程。深化改革，从长远看，既要保持中央政府宏观调控能力，又要调动县乡政府开源节流的积极性。当前，重点是引导财力向基层倾斜，调整政府间事权和支出责任，促进基层财力与事权相匹配。

　　第一，适当调整各级政府间财力配置格局，切实增强基层财力。在维持中央财政收入占全国财政收入比重相对稳定的情况下，按照“财力与事权”相统一和有利于调动地方政府做大财政蛋糕的原则，调整中央与省以及省以下财力分配关系，引导财力向基层倾斜。增强县乡基层财力是一个方向，具体方式目前主要有两种：一是通过完善分税制财政体制，适时适度调整中央与地方共享税分成比例，赋予基层政府更多的财力，进而增强基层政府保障能力；二是通过加大并完善财力性转移支付力度，进而增强基层财力。哪种方式更能调动地方生财聚财积极性，财政资源配置更具有效率，是一个值得研究的问题。

　　第二，进一步明确各级政府间事权和支出责任，切实扭转基层政府支出压力大现象。政府间事权和支出责任划分事关各级政府执政能力的高低，进一步调整，需要修改有关法律、法规和政策，涉及部门较多，情况复杂。但总的原则是：全国性公共产品和服务以及具有调节收入分配性质的支出责任由中央财政全额承担；地方性公共产品和服务的支出责任由地方政府全额承担；具有跨地区“外部性”的公共产品和服务的支出责任，要分清责任，由中央与地方各级政府按照一定比例分别承担。当前，可在农村义务教育、社会保障等基本公共服务领域进行单项突破，明确各级政府的支出责任和管理权限，以此逐步改变政府间事权不清、支出责任层层下移的现象。

　　第三，继续创新省以下财政管理方式，逐步减少财政管理层次。目前在行政管理体制难以大幅度改革的情况下，可在财政管理级次上进行改革和探索，创造条件，逐步减少财政级次，为实行真正的分税制创造条件。鼓励实行省财政直接管理县财政，条件不具备的也要将转移支付资金直接测算到县。要全面推行“乡财县管乡用”，并适当扩大县对乡统收统支财政体制范围，进一步强化县对乡镇财政管理。

　　第四，进一步加大对县乡财力支持力度，促进欠发达地区经济发展。财力状况是经济发展状况的集中体现。财力薄弱地区往往也是经济欠发达地区。长期以来，欠发达地区基础设施落后，经济基础薄弱，税源结构单一，财政收入增长缓慢。要进一步加大对中西部欠发达地区财力补助力度，支持基础设施建设，促进公共服务均等化，为经济发展创造良好环境；调整税收分配关系，促进财政收入稳定增长，调动其经济发展积极性，增强“造血”功能。要继续完善财政激励约束机制，强化省级政府在调节省以下财力分配方面的责任意识，逐步提高财力薄弱地区基层政府财力保障程度，维护社会和谐稳定。在加强欠发达地区财力支持的同时，要创新体制机制，充分发挥其土地、矿产、水电等资源以及良好的生态环境、充足的劳动力等优势，挖掘发展潜力，实现县域经济的跨越式发展，逐步做大经济财政蛋糕。

　　(三)关于乡村债务化解问题。

　　农村税费改革后，随着减轻农民负担、规范分配关系等一系列政策措施的落实，乡村组织原有的一些合法的或者违规的还债渠道逐步被堵死，乡村债务问题进一步凸显出来。乡村债务涉及面广，情况复杂，化解工作进展缓慢，已成为当前农村工作中的一个难点问题。沉重的乡村债务影响了基层政权组织的正常运转，制约了农村经济社会事业的健康发展，并成为诱发农民负担反弹的严重隐患，也是社会比较关注的热点问题之一。

　　对乡村债务问题中央高度重视，近年来在一系列文件中都提出了控制化解的要求，实行“约法三章”：一是上级政府不准向乡村下达招商引资指标，二是不准贷款搞建设项目，三是不准为经营活动提供贷款担保。制定了“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的工作目标。下一步清理化解乡村债务工作要在制止发生新债、全面清理核实和锁定债务的基础上，因地制宜地确定化解乡村债务试点范围和顺序，区别轻重缓急，从农民群众和乡村干部最关心、利益关系最直接、矛盾最集中的涉农债务着手，优先化解农村义务教育等方面的债务。中央和省级财政逐步建立化债奖励约束机制，安排一定奖励资金，鼓励地方主动化解乡村债务。按照谁借债谁负责、先清理后化解、先化解后奖励、先试点后推开的原则，有计划、有步骤地选择部分地方开展化解债务试点，积累经验，逐步推开。同时，应加强乡村债务管理的制度建设，实行上管一级，动态监管，建立健全管理制度。

　　关于农业税尾欠问题。2007年中央一号文件要求妥善处理好历年农业税尾欠，在严格把握政策和加强审核的前提下，该减免的要坚决减免，能豁免的应予以豁免。从去年开始全国已取消农业税，对农业税尾欠应该有个说法，为取消农业税画上圆满句号。

　　(四)关于农村公共产品供给机制问题。

　　解决这个问题需要重新认识农业在国民经济发展中的地位和作用。今年中央一号文件明确指出，农业不仅具有食品保障功能，而且具有原料供给、就业增收、生态保护、观光休闲、文化传承等功能，实际上描述了农业对国民经济影响的广度和深度。国际经验表明，农村公共产品的供给主体主要是政府。建立和谐社会客观要求实现基本公共服务均等化。基于当前农村公共产品严重短缺的现实，政府应该把公共资源的分配重点放在农村。一是要重新界定中央、省与县、乡基层政府的事权与责任范围，合理划分各级政府的财政职能。农村的事情哪些应该由政府办，哪些应该由农民自己办？应该有一个科学规范的界定。政府重点是解决农民办不了、办不好的事情。凡属于计划生育、国防开支、大型农田水利基础设施建设、农业基础科学研究、农村义务教育等全国性的农村“纯公共品”应由政府负全部责任，对部分外部性强、接近于纯公共品的“准公共品”，比如高等教育、职业教育等，应由中央和省级政府负起主要责任。在制度安排上，事权可以下放到县级政府，但财权应由具有更高财政能力的上级政府统筹解决。二是要加大政府间财政转移支付力度，这是实现基本公共服务均等化的主要途径。特别是对于农村义务教育，从全国范围来看，地方实力不能保证义务教育经费的主要是在中西部农村，普及义务教育的主要任务也是在中西部地区。下一步重点是加大中央财政转移支付力度，力争让“两基”未达标的贫困县(旗)尽快实现达标，让所有农村孩子能够免费上学，实现全民均等地享受义务教育的目标。

　　政府负有公共产品供给的全部或部分责任，但政府的责任并不等于政府的直接供给。对于大部分公共晶，政府可以通过委托、政府采购、代理等方式，把公共服务的供给转移给企业、民间团体、中介组织来运作，政府的责任在于通过合适的方式提供资金并对运作部门进行监管。比如，对于小型农田水利、乡村公路等，可以通过“一事一议”筹资筹劳制度来解决，政府提供适当的财政奖补资金加以引导，采取民办公助、民营公助、公办民营等方式吸引社会资金参与农村公共事业建设，形成多元化农村公共产品供给机制。也就是说，政府提供给农民的公共服务形式可以是多样的，一些服务可通过中介服务机构，采取招投标方式提供，减少政府内部机构设置。

　　(五)关于农民专业合作经济组织发展问题。

　　国际合作社运动已有160多年历史，发展迅猛。目前，日本几乎全部、美国和法国80%、德国70%的农业生产者加入了各类农业合作社。美国80%的农产品、法国2/3的谷物和猪肉、丹麦90%以上的猪肉和牛奶、西班牙70%的甘橘是通过合作社销售的。目前，中国有一定规模的专业合作经济组织15万个，吸收成员农户2360多万户，带动非成员农户3240多万户，组织带动农产占全国农户的24%。积极促进农民合作经济组织的发展，在当前和今后一个时期农业农村发展中具有重要意义。一是可以为乡镇政府职能转变提供强有力的社会组织力量，承接政府转移出来的社会职能。一些政府办不了、办不好的事情可以交给他们去做，减少事业单位和财政供养人员。二是可以在农户与市场间架起一个桥梁和纽带，解决千家万户小生产和千变万化大市场的矛盾。比如，为农户提供技术服务、信息咨询、技能培训、作业指导、市场营销、农资采购等。三是可以作为维护农民合法权益的有效载体。建立“公司+专业合作组织+农产”的经营形式。四是作为农民的利益共同体，“支持合作社就等于支持农民”，可以将合作社作为支农资金投放的有效载体，防止支农资金的“跑、冒、滴、漏”，充分提高资金利用效率。2007年中央一号文件明确，国家将采取有利于农民专业合作组织发展的税收和金融政策，支持其举办有关经营实体和开展相关服务。我国已颁布了《农民专业合作社法》，并制发了实施细则，于2007年7月1日起执行，这为农民专业合作组织的发展壮大提供了法律保障，有利于促其健康发展。