目前, 失地农民的补偿问题已成为土地征用制度的核心。在现有的法律框架和实际操作中, 土地征用补偿主要以货币补偿为主, 补偿标准以土地农业使用价值的“产值倍数法”为基础。主要存在的问题是:安置补偿标准过低, 难以保证农民生活水平不降低;失地农民就业困难, 生活出路缺乏长远保障; 征地补偿费用管理不到位; 同一区位的土地因被征用后使用性质的不同(如基础建设用地和商业用地) 而导致补偿标准相异。

土地是农民赖以为生的基本手段, 在中国目前还是重要的社会保障功能。征地之后, 农民必须进行身份的转换, 重新获得谋生的手段和工具, 才能很快融入工业社会中。否则, 失去土地也就是贫困的开端。从目前我国政策的制定和实施来看, 对失地农民采取的是一种一次性货币消费基金的补偿措施, 而未从动态上关注失地农民的发展和生活水平的维持与提高,这实际上是一种消极的工具性社会排斥: 农民在失去土地之后未获得赖以谋生的手段, 在工业社会中找不到就业岗位, 必然导致其贫困和不被社会认可。反过来, 贫困会进一步削弱其谋生能力, 又导致其进一步的贫困, 从而形成恶性循环。从市场参与者的角度看,失地农民失去的并不仅仅是对土地的使用权, 而失去的是其禀赋资源和交换的权利。如果没有交换能力,在市场经济机制下, 必然丧失其生存能力, 从而陷入贫困的境地。所以, 失地农民的补偿不仅在于价值补偿, 更在于资源禀赋补偿。即如何从制度的角度, 在征地之后完成失地农民向城市居民的转变: 获取一种在工业化社会中的自生能力, 消除“征地返贫”现象。

一、土地的保障功能与失地农民的“征地返贫”

在确保维持被征地农民现有生活水准不变的情况下来理解“征地返贫”现象, 就必须了解土地保障功能对农民的重要性。

在中国农村几乎还不存在一个有效的社会保障制度下, 目前以均分土地为特征的农地制度在为农村人口提供社会保障方面, 不失为对现金型社会保障的一种有效替代[ 1 ]。而在周诚先生看来, 土地对农民来说,首先是一种生活保障资料, 然后才是生产资料。而且,农村集体经济的性质也决定了每个农村人口都天然地拥有获得一份土地使用权的权力——— “天赋地权”,要求绝对地实现“农地农有”, 即实行“公平优先,效率从属”的原则[ 2 ]。目前即使在发达国家, 土地也是维持农户家庭的一种基本的资源。为什么这样说呢?因为, 土地对农民来说不仅仅是一种使用权和消费物品, 而是一种资源禀赋, 是农民参与市场经济活动的一种基本能力的保障, 是其维持生计、获取收入、提供就业、养老保障的唯一载体。在号称以服务业为支撑或后工业化为特征的美国经济中, 土地仍然被看作是一个生产资源和就业源泉; 土地无论是在过去还是今天都被看作是人们追求幸福的一个支点, 其在产出就业、投资、社会保障、社会地位以及应对突发事件方面的作用, 最少是作为反贫困的催化工具而被骄傲地提及的(Charles, 1995) [ 3 ]。

作为一种特殊的生产要素, 土地具备三种职能, 即生产要素职能、财产职能和社会保障职能。目前来看, 中国绝大多数的农户经济仍然处于需要土地作为其维生、获取主要收入即作为社会保障的手段[ 4 ] 。如果从土地社会保障的功能上对待征地, 那么对农民的补偿也必须从资源禀赋的角度进行能力补偿。但按我国法律规定, 对被征地农民的补偿仅是基于土地的农业使用价值, 以“产值倍数法”为标准的纯价值形态的补偿。如《土地管理法》第47条对被征地农民的补偿作了如下的规定: 征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费和安置补助费的总和不能超过土地被征收前三年平均产值的三十倍。

这种补偿方式显然是按照土地的生产职能进行补偿的, 带有明显的计划经济的痕迹, 其暗含的前提条件是农村集体可以解决失地农民的社会保障。

计划经济体制下, 土地征用和补偿的设计是基于这样一种思路: 土地首先是由国家采取无偿分配的方式提供给农民耕种的, 实现“耕者有其田”。国家建设需要使用时再进行收回、收购或征用。这种思路属于典型的生产资料的配给模式, 所以, 在征地的补偿上体现出一种“对人不对地”和对失地农民进行简单搬迁安置的补偿原则[ 5 ]。

从市场经济的发展过程来看, 随着工业化的发展,农地在转换为非农用地时有一个很高的价值增值, 这种由于土地使用权转换而带来的土地增值被称为土地的发展权收益。但从另一方面看, 原有土地使用者丧失土地有一个生产技术和资源禀赋的转换, 这种转换又构成了土地发展权的机会成本。从社会效益的角度看, 只有当土地发展权收益大于土地发展权机会成本时, 农地转换为非农用地才是有效的。相应地, 对农民土地使用权的补偿必须包含失地农民生产技术的转换和资源禀赋的补偿也才是合理的。如果仅仅考虑农地转为非农用地的增值收益, 而不考虑其机会成本,则对农地的征用从社会效益的角度看, 不仅是无效的,而且会形成严重的社会问题, 即失地农民的“征地返贫”现象。

(一) 消费性的基金补偿不能保证失地农民就业能力的转换

在我国二元经济结构下, 工业增长对失地农民的吸纳还有一个明显的滞后期。农民对土地使用权的丧失, 就意味着其生产能力的丧失, 生活、就业和老年保障将成为变数。但如果通过以下两种方式转换其生产能力之后, 这种风险将大大减少: 一是拥有一定的资本积累, 从事工商业的创业和投资活动; 二是具有竞争性地从事城市就业的能力。然而, 可惜的是这两种能力转换都不包括在征地补偿之中, 也没有从动态的角度给予关注。

从现有补偿标准看, 由于对农地使用权的补偿仅仅是农业土地使用价值的补偿, 是一种消费基金的补偿, 不包括土地发展权收益。所以, 这一补偿是相当低的, 维持被征地农民原有生活水平都相当困难, 更谈不上资本积累。如, 按照东部地区一般耕地的年产值800元左右计算, 按最高的30倍来补偿, 也不过每亩2万多元, 仅相当于普通公务员1 ～2 年的工资收入[ 6 ]。而且, 由于年产值不确定, 倍数标准存在较大幅度, 政府往往在法定范围内压低征地补偿费用。更糟糕的是, 由于在土地的产权主体上涉及地方政府、乡村集体和农民三方当事人, 这些资金能否真正到达农民手中还是一个问题①。

由于就业的路径依赖, 失地农民作为非熟练的劳动力, 在城市经济中不具有就业竞争力。在计划经济体制下, 失地农民可以通过“农转非”获得就业机会, 但在市场经济体制下, 政府保障失地农民的就业功能被弱化了, 劳动力市场成为解决农民就业问题的主要渠道, 失地农民在失去土地之后必须从事非农就业。而对被征地农民的安置, 现行法律没有明确的规定, 仅在《土地管理法》第50条规定, 地方各级人民政府应当支持被征地的农村集体经济组织和农民从事开发经营, 兴办企业。由于目前还没有建立起城乡统筹的培训就业机制, 没有支持被征地农民培训就业的政策措施, 被征地农民就容易发生再就业困难, 即使就业, 大多数属于临时性, 具有很强的不稳定性, 经济形势一旦出现波动, 就将是首当其冲的失业人群。

(二) 土地用途转换后的增值收益未从动态上关注失地农民的安置和补偿

从我国目前的征地制度来看, 地方政府在征地过程中获取了事实上因土地用途转换而带来的土地发展权收益, 但却未承担因土地用途转换带给农民的机会成本的补偿责任。据王小映等人的调查显示, 无论工业性用地, 还是经营性用地, 政府获取的增值收益都在70%以上; 其中地方政府的支配又在90%以上, 用于城市建设和土地开发在80%以上, 用于农村和农业土地开发的比例不足20%[ 7 ] 。而中央政府在对此现象的纠正中也未从根本上改变这种城市倾向战略, 仅仅采取一种被动性的微调政策。如在2004 年10 月, 国务院颁布《关于深化改革严格土地管理的决定》中规定: 依照现行法律规定支付土地补偿费和安置补助费,尚不能使被征土地农民保持原有生活水平的, 不足以支付因征地而导致无地农民社会保障费用的, 省、自治区、直辖市人民政府应当批准增加安置补助费。土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限, 尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的, 当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补偿。如果不改变城市倾向战略, 没有农村和城市的协调发展, 则土地开发的目标仅仅是获得有价值的房地产, 而不是实现公平和土地更有效的配置和利用。

(三) 城市生活水平的支出, 形成失地农民的相对贫困

阿马蒂亚1森认为, 把个人收入和资源转化为生活质量还受到社会条件的影响。既定的行为方式所需要的物质条件随社群而异, 取决于传统和风俗。例如,一个生活在富裕社区的相对贫困的人可能不能参与某些基本的“功能性活动”。即使此人的收入, 按绝对量算, 可能远高于使比较贫穷的社区中的成员轻松而成功地参与社群活动的那一水平。基本物品自身主要是各种一般性资源, 运用这些资源所提供的能力去做有价值的事。在这里, 重点必须是商品所能产生的自由, 而不是商品自身[ 8 ]。从被征地农民的消费结构看,被征地农民的消费结构已经城市化, 但是被征地农民的收入水平并没有“城市化”[ 9 ] 。由此可见, 即使按照土地的农业使用价值的补偿是合理的, 但生活环境的变迁, 也会导致农民在相同的收入下的贫困状态———相对贫困。

总之, 在对被征地农民仅仅从土地农业使用价值的角度进行货币补偿的情况下, 无论这种补偿多么公平, 都不能补偿土地对农民的就业和保障功能。从动态的角度考察, 这种补偿不可避免地会导致失地农民的“征地返贫”现象。

二、相对贫困与失地农民的能力剥夺

进一步地分析, 失地农民的“征地返贫”现象可以看成是一种“能力”剥夺导致的结果。

从市场参与者的角度看, 失地农民失去的并不仅仅是对土地的使用权, 更是其资源禀赋和交换的权利。而如果没有交换能力, 在市场经济机制下, 则必然丧失其生存能力从而陷入贫困的境地。阿马蒂亚·森认为: 贫困是基本能力的剥夺和机会的丧失, 是因为交换权利的恶化, 而不仅仅是因为低收入; “饥饿是交换权利的函数, 而不是粮食供应的函数”②。

阿马蒂亚·森在对贫困的分析中引入一个权力方法模型。该模型认为, 一个人能否避免贫困, 关键在于其资源禀赋交换的权力能否换取等同的生活必需品,或者说其交换权利能否覆盖饥饿集。他把贫困看作是这种交换权利的失败, 包括两个方面: 一是一个人拥有的资源禀赋的权利, 二是贸易权利。在贸易权力保持不变的情况下, 如果由于资源禀赋权利的失败则称之为直接失败, 主要表现为自己提供的交换能力的减弱或消失; 在资源禀赋权利的保持下, 由于贸易能力的弱化则称之为贸易权力的失败, 表现为贸易条件的恶化, 即自己提供的产品价格低于与其交换的其他产品价格指数的上涨幅度。

　如图所示, OA 是一个个体必须满足的食物消费,三角形OAB 代表饥饿集, X 代表个人的资源禀赋权利, P代表一个经济体的贸易条件。如果在P (AB)的贸易条件下, 个体拥有的资源禀赋权力为X, 超出了饥饿集, 则个体不会陷入贫困状态。但下列三种情况会导致个体陷入贫困:

(1) 如果由于某种原因, 个体的资源禀赋由X 变为 X3, 则在原有的贸易条件状态P下, 个体将会陷入贫困;

(2) 或者, 个体的资源禀赋权力不变, 但贸易条件变得对个体不利, 由P (AB) 变为P3 (AC) , 也会使个体陷入贫困;

(3) 或者, 个体的资源禀赋由X 变为X3, 同时,虽然贸易条件发生了对其有利的变化, 如由P3 (AC)变为P (AB) , 但不及资源禀赋权力恶化的程度, 仍会导致其贫困。