(一)从“一大二公”到家庭联产承包:乡村社会经济基础变革

中国建国之初，就面临西方资本主义国家冷战的强大压力，社会主义中国的国力强大与否，直接关系到国家的生存。这种特殊的国际政治背景，不仅使中国的现代化建设更加迫切，而且，还决定了中国实现现代化的方针，即所谓“赶超战略”。赶超战略的目的就是要在较短的时期内，使中国的国力达到大幅度的增强，实现强国自立的目标。这样，国家领导人就很自然地选择了优先发展重工业的经济战略。而重工业的产业特征是投资建设的周期长，投资规模巨大。重工业的建设，要求社会提供数量巨大的经济资源，而当时中国的社会经济状况与要求相去甚远。所以中国重工业基础的建立，无法依靠市场机制的积累得以实现，而只有通过国家的干预，从农业等其他产业中吸取经济资源，人为降低重工业发展所需的资本，满足重工业积累的需要。国家决策者在处理农村问题时，“以农养工”的意图也是比较明显的。

在1958年实行人民公社政社合一体制之前，农村社会所进行的经济集体化，实际上己在实行一种与之相一致的乡村控制体系。从初级农业生产合作社开始，农村的经济组织在事实上己具备了一定的政治参与功能。特别到了高级农业社，集体经济组织己基本上掌握了农村基本的生产和生活资料，农民的附属性已基本上形成，实行更为严格和系统的政社合一体制的条件已经成熟。事实上，在这种集体经济模式的基础上，要生成其它诸如民主的乡村权力结构也是不可能的。比如，1962年9月，中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》规定，人民公社的各级权力机关，是公社社员代表大会、生产大队社员代表大会和生产队社员大会。生产大队的领导人由大队社员代表大会选举。生产队实行民主办队，生产队的一切重大事情都由生产队社员大会决议。但这种具有国家权威性的制度安排，在当时的农村并不能得到切实有效的贯彻实施，其中的一个重要原因就是公社体制的集体化经济并不支持这种“民主制度”。

以包产到户为发端的农村非集体化改革，实质上是打破经济资源集体垄断的过程。非集体化的过程，无论是美其名曰“藏富于民”也好，还是恶其名为“集体空壳”也罢，必然是农村社会经济资源从集体的一元控制向多主体的多元控制模式转型。对于农民来说，他们掌握了土地使用权、粮食和现金的处置权，也就意味着他不再像从前那样依附村集体或村干部。反过来，村集体或者村干部来靠从村民手中提留统筹才能运转或生存。村庄权力资源配置模式的变革，从根本上改变了农村权力结构的经济基础。

(二)从“政社合一”到“两委共治”:乡村组织结构与权力网络的转换

邹说用“全能主义”这个概念来揭示当代中国宏观政治社会的基本特征。全能主义政治就是建立在一个总体性社会基础之上的，以党为核心的政治同心圆结构。“党核心”具有纵横穿透力，在这种政治穿透的作用下，中国的各级权力组织都具有同构性，即所谓“组织对口设置”、“上下碗口一般粗”等等。在全能主义的模式下，农村所有权力组织，包括党支部、村委会、民兵营、妇女会、青年团等等，都是国家自上而下所建立并纳入了国家控制范围的正式组织。可以说，农村权力结构是国家制度框架在农村的投射，农村党政关系是政权层面的党政关系缩影。

人民公社时期政社合一体制是在国家主导下产生的高度集权的乡村控制体制，它通过对社会经济生活的统辖而实现了对乡村社会政治及其它一切领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力，也从根本上破坏了乡村社会秩序的基础，产生了灾难性的社会后果。这种体制产生的原因是多方面的，其中最主要的则是，国家无视传统社会秩序对乡村社会发展的巨大影响力，而无限度地扩大了国家主导乡村社会的范围并错误地选择了发挥作用的方式。

根据《人民公社条例(六十条)》规定，人民公社实行的政社合一体制，是指公社管理委员会，在行政上，就是乡人民委员会(即乡人民政府)，受县人民委员会(即县人民政府)和县人民委员会派出机关的领导。在管理生产建设、财政、粮食、贸易、民政、文教卫生、治安、民兵和调解民事纠纷等项工作方面，行使乡人民委员会的职权。公社的社长，就是乡长。1958年12月，中共中央八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》也指出:“人民公社应当实行统一领导、分级管理的制度。公社的管理机构，一般可以分为公社管理委员会、管理区(或生产大队)一般是分片管理工农商学兵、进行经济核算的单位，盈亏由公社统一负责。生产队是组织劳动的基本单位”。在实际运作中，人民公社管理了本辖区的生产建设、财政、贸易、民政、文教、卫生、治安、武装等一切事宜。它既是农村基层政政权机关，又是农村经济单位。在公社早期，它不仅是劳动组织，而且是军事组织。农村成年居民按团、营、连、排实行“组织军事化”、“行动战斗化”、“生活集体化”，普遍开办公共食堂，社员一律实行集体开餐，禁绝家庭小锅小灶。自留地、家庭副业统统被取消。各公社普遍实行“供给制与工资相结合，以供给为主”的分配制度。尽管，人民公社政社合一的体制，实现了国家对社会政治文化生活及其它一切领域的控制。但从具体的历史事实上来看，人民公社体制虽然曾努力使国家行政权力深入到农村的基层社会，但最终并没有能够实现乡镇以下的行政化。

党组织不断扩大及下沉，是公社政社合一体制的政治组织基础。新中国建立以后，作为执政党的共产党一方面通过建立国家政权体制将其统治深入到乡村社会，另一方面则通过大力发展农村党员，建立完整的党组织，实现乡村社会的党政合一，从组织上确保了党对散漫农民的绝对领导。总的来说，在整个公社时期，通过建立系统的垂直性的乡村组织特别是处于核心位置的党组织，并排斥和抑制了其它非正式权力的存在，使农村基层党支部实际上控制了乡村社会的政治和经济资源。在这种意义上可以说，人民公社的政社合一，是以党政合一为基础的，“政社合一的大队制最终形成的一个关键，是中共党支部在大队一级的普遍建立”。但是，国家主导下的人民公社政社合一体制，违背了中国农村社会的基本状况和社会发展规律，不能为农村社会的发展提供持续的发展动力，通过行政控制方式对农村进行剥夺式的社会动员，积累了农民对国家的反抗，增加了国家对乡村社会的控制成本。

显然，在实行村民选举以前，农村权力关系是以党的一元化领导为特征的一元权力结构。而村民选举制度的导入，改变了村委会权力的基础，村委会权力的合法性渠道与党支部出现分野。如果党支部的权力仍然保持自上而下的性质，那么村委会的权力依赖于村民自下而上的村民授权，村民选举就是这种授权的制度化渠道。这就从根本上促使农村公共权力转向党政二元权力的结构。具体表现为:

第一，农村权力资源配置的变化:从集体垄断到多元配置。传统的“党的一元化领导”体制之所以得以巩固，根本的原因是权力资源特别是经济资源的集体垄断。以包产到户为发端的农村非集体化改革，实质上是打破经济资源集体垄断的过程。非集体化的过程必然是农村社会经济资源从集体的一元控制向多主体的多元控制模式转型。对于农民来说，他们掌握了土地使用权、粮食和现金的处置权，也就意味着他不再像从前那样依附村集体或村干部。反过来，村集体或者村干部来靠从村民手中提留统筹才能运转或生存。村庄权力资源配置模式的变革，从根本上改变了农村权力结构的经济基础。显然，弱集体—强私营的经济结构使村委会占有的权力资源多于党支部，成为“党弱村强”权力格局的经济基础。然而，在农户家庭私营经济为主导的村庄，村支书也有可能利用政治手段(或权威性资源)来控制村委会提取的权力资源。

第二，“两委”权力来源及合法性变化:“自上而下”还是“自下而上”。权力来源是指权力合法性或认受性的来源或渠道。就程序民主来说，治者之权必经被治者认可才具有合法效力。治者的权力主要有两种来源渠道，一是自上而下的委任，二是自下而上的选举。实行村民直选制度以后，村支部与村委会的权力来源出现了分野。村支部的权力来源主要是乡镇党委任命与支部推选，而村委会的权力只能来自村民选举。村党支部的权力并不取决于选举(无论是党内选举还是扩大的支部选举如“两票制”)，而是取决于它的政治正确，也就是保证党的方针政策在本村范围得以正确地执行。因此，党支部选举是“选人”而不是“选政策”。

第三，权力影响力及其变化。权力影响力是权力强弱的综合体现。对这种影响力的衡量，需要经验观察才能判断。从政治分析的角度来看，权力影响力的要素主要包括:一是组织吸纳能力，即吐故纳新、容纳社会精英的能力;二是社会动员能力，即宣传、发动、取得民众支持的能力;三是制度监督与组织自控能力。从现实观察来看，农村非集体化改革以来，不少农村党支部特别是村支书在村落中的影响力削弱了，一是党员的先锋模范作用削弱了;二是村里青年人的入党积极性下降了。

(三)从运动到自治:动员策略的转换

在毛泽东时代的中国，中共一方面依靠不断的政治思想运动和各种乡村教育来高强度地动员农民，其中最常用的手法就是给农民描绘美好的未来，使社会意识形态高度整合，同时与传统小农文化形成某种配合与默契，实现价值观念的统一性和完整性，成为社会整合中有力的精神粘合制，通过意识形态的力量最大限度消除农民偏离社会运行的轨道。

人民公社时期频繁展开的各种社会运动的主要目的都在于实现不同领域中的社会变革，因此它也最为充分地体现了一般社会运动的基本特征:即社会运动是对人们十分关心的问题有组织的集体表达。运动的目的是解决人民关心的问题。因为中国共产党的执政党地位和毛泽东本人的“克理斯玛”权威，这使得毛泽东时代的社会运动同一般社会运动相比，历时更长、组织更为严密，其所能够动员的社会资源更为丰富，当然运动对社会所造成的影响也就更为剧烈。

全民动员、政治挂帅、集体第一是毛泽东时代政治动员的三大标志。在人民公社时期，农民群体、妇女团体、青年组织在国家各项社会工程中全部被调动起来。所有经济、技术、社会层面的动员行为以政治为导向。诸如“清四害”，收集农家肥料都赋予政治上的价值。个人价值观、牺牲、自律、伦理、荣耀、节俭、节制、节俭都成为国家动员的意识形态起点。

人民公社时期的政治动员策略主要有四种类型:一是树立“假想敌”，造就阶级意识。典型的如“诉苦”运动。贫农和雇农通过诉苦认识到个人的苦难不是命运而是自己的阶级位置造成的。作为个体农民面对剥削是无助的，但是作为一个阶级他们可以结束这种剥削。二是群众路线。土地改革通过农会成为贫农等无地农民翻身的天堂。即使是工作队成员也将自己视为农民中的一份子，通过发动群众，依靠群众土地改革成为贫农自己编演的一场亚洲戏剧。三是强调人的全能性。人民公社的最大特点是工农兵学商的结合。个人不但是文化和科学的主人，也是种田和做工的能手。四是用纵向的政治分层切割横向的宗族关系，用阶级划分重新整合农村社会。没收祠堂和族田，重新分配土地，打破这种横向的血缘忠诚。通过发动贫农和雇农，给富农和地主贴上剥削者的标签。旧有的对宗族的心理和社会经济依赖开始瓦解。同时国家的标准，使同族内的人深感国家的政策的铁面无私和对划分规则的严格执行而没有“覆巢之下，安有完卵”的恐惧，又少了一份“城门失火，殃及池鱼”的焦虑。

1979年后中国农村的社会结构发生了很大的变化，这种变化源于联产承包责任制的实行。国家从基层农村大幅度地撤退，不仅将乡镇以下基层农村事务的管理权交给农民自己，而且在乡一级及仍旧保持国家权力的领域也改以往的刚性控制为弹性控制，不是再单纯依赖行政手段，而是在推进市场经济的同时，依赖公路、电讯和教育等设施和手段对基层农村进行宏观引导和管理。后毛泽东时代，国家在基层农村实行政社分离建立乡镇政府的过程中，开始面临如何重建乡镇以下基层组织的问题。促使国家最终决定以与基层社会分权的方式，通过村民自治或农民自己的参与来重建农村。国家放松对基层农村社会的直接的刚性权力控制，通过宏观的弹性控制和具体工作的指导，一般不仅不会导致农村社会的紊乱和无序，而且还可以在相当程度上利用村民自治组织在不增加国家财政负担的前提下，在基层社会履行政府机构的行政职能。

(四)从以农补工到以工哺农:乡村政治动员目标与使命的变迁

中共建国之初，就面临西方资本主义国家冷战的强大压力，社会主义中国的国力强大与否，直接关系到国家的生存。这种特殊的国际政治背景，不仅使中国的现代化建设更加迫切，而且，还决定了中国实现现代化的方针，即所谓“赶超战略”。赶超战略的目的就是要在较短的时期内，使中国的国力达到大幅度的增强，实现强国自立的目标。这样，国家领导人就很自然地选择了优先发展重工业的经济战略。而重工业的产业特征是投资建设的周期长，投资规模巨大。重工业的建设，要求社会提供数量巨大的经济资源，而当时中国的社会经济状况与要求相去甚远。所以中国重工业基础的建立，无法依靠市场机制的积累得以实现，而只有通过国家的干预，从农业等其他产业中吸取经济资源，人为降低重工业发展所需的资本，满足重工业积累的需要。国家决策者在处理农村问题时，“以农养工”的意图也是比较明显的。

“以农养工”国家战略必然要求建立从农村向城市输送资源的高效管道。在此背景下，国家迫切需要建立对乡村社会的全面控制。中共对农民的土地承诺而使党和政府获得了广泛的合法性基础和高度的政治认同，其后，土改工作队的派驻、农民协会权力的行使、思想分家、诉苦、阶级划分等活动的展开，都使国家权力、阶级意识、党的政治文化有形地楔入到乡村社会。但是人民公社时期，国家与乡村、与农民的互动是恶性的:一方面，国家通过土地改革、集体化尤其是人民公社一步步控制了农村社会;但另一方面，鉴于毛泽东“不断革命论”的指导思想和对国家机构的高度不信任，他事实上也在不断借助包括“贫下中农”在内的基层社会以非常手段重构或改造国家，而农民的政治参与正是这种重构的手段之一。

人民公社解体以后，由于国家从经济领域的退出，形成了“乡政村治”的政治结构模式(即乡镇政权的国家权力运作与乡村基层组织的自治活动)，国家政权对乡村的控制失去了经济基础。这种“乡政村治”体制在运作上与政社合一体制存在着如下区别:在国家政权与自治组织的关系上，前者与后者不再是领导与被领导关系，而是指导关系;在国家与个人的关系上，不再有体制内的经济手段和控制资源在自治组织与个人的关系上，个人对自治组织并没有强烈的归属关系，村民委员会对个人的组织性是软性的、松散的;从性质上说，国家对社会的整合不再是政权性的，而是自治性的。当然，从政治手段而言，公社后的国家对个人的控制不再采取政治斗争和单一价值观的输导。

村民自治制度的确立打破了原来乡村之间的权力和权威结构。一方面自治权迅速成长，国家体制内的控制力和动员力减弱;另一方面，因为缺乏对农村社会进行有效管理的能力，基层政府不得不在体制外寻求途径以加强自身的权威和动员力。自治与管理的矛盾，使得国家层面体制内的强制性社会动员能力减弱，不得不转而依靠以面子、人情为基础、乡村精英为核心自发的主动的体制外动员。但在村民自治制度下，国家与乡村社会、与农民的互动基本上是良性的。一方面，国家主动将延伸到农村基层社会的权力收缩到乡镇，给予农村社会以一定的空间发展自己的活力或自主性，但并没有放弃对农村社会的控制;另一方面，已成为利益主体的农民或农村社会在自己的发展及与国家和集体的局部利益冲突中，强化了自己的权益，产生了通过自己的自主行为管理自己并影响国家政策的欲望。这后一点，加之现今如火如茶的乡村民主建设对城市乃至整个中国民主建设的影响，确实也生发了在不同程度上重塑国家的可能。

因此，在村民自治制度背景下的乡村动员应坚持自下而上的草根原则，积极挥农民主体的作用，减少“政府动员型”管理行为。社会动员应使社会与国家形良性互动。政府应做好宏观管理和协调的“守夜人”角色。国家加强对农村的控力不是仅仅依靠基层干部，更多的是依据依法治国的理念，主动谋求新型的国家社会关系的建立。国家在现代化进程中如何处理好推进民主、稳定社会的总体结运行与有效合理地汲取资源、加速现代化建设之间的矛盾关系处理直接关系到农社会动员及其相关组织的发育程度。而这一两难处境是任何一个发展中的国家都然要面临的共同问题。政府与农民应建立一个稳定的、运作成本低的对话管道。政府对农民自发形成的良陛动员组织的作用更多地是应当体现加强这些组织的立建设、制订经济扶持政策、提供公共物品等宏观方面，为农民动员组织健康成长造良好的制度空间，而不是过多地介入到其日常经营决策中。尽管在农民自主动形成的组织的发展初期，这种介入有某种存在的合理性，但是当这种组织逐步走独立后，政府必须及时退出来，转变职能采取新的扶持思路，否则将重蹈国家与会不分的老路，阻碍农民组织的发展。