(一)分化与制衡:人民公社解体后的乡村社会组织结构与权力网络

1.后公社时代:乡村政治的发端

始于20世纪70年代末期，以家庭联产承包责任制为核心的农村经济体制改革直接导致了人民公社体制的瓦解，既定的农村权力结构受到挑战，单质的一体化的权力格局开始分化和分层，村庄场域开始出现前所未有的国家一村庄精英一普通村民的三重互动构架。在村庄场域的三重权力构架中，科层化的国家权力居主导或支配地位，它对其他两类权力保持着强有力的渗透和影响。这种影响首先表现为国家权力以一种制度化的形式对村庄社区治理的介入;其次它还表现为乡镇政权组织(乡政)对村庄社区权力的直接制约或影响。

在公社体制下，国家通过对社会经济生活的统辖实行对社会政治文化生活及其它一切领域的控制(政社合一)，而在公社解体以后，由于国家从经济领域的退出，形成了“乡政村治”的政治结构模式(即乡镇政权的国家权力运作与乡村基层组织的自治活动)，国家政权对乡村的控制没有了经济的基础。1982年宪法规定，“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”1987年12月，第六届全国人大常委会第23次会议通过的我国第一部《村民委员会组织法》，对村民委员会的性质、设置、职能、工作原则、工作机构等作了具体规定。村民委员会具有地域性、群众性、广泛性、自治性及中介性等特征。村民委员会不再是国家政权的组成部分，也不能像公社时期直接支配个人。乡镇政权与村民委员会的关系是指导与被指导关系。

后公社体制下的“乡政村治”模式，其职能主要是在乡村开展自治活动。一方面，由于基层组织不再是政社合一的国家政权的组成部分，国家不再具体管理乡村的生产经营活动;另一方面，以前国家在乡村社会的管理职能，也由基层组织承担。村民委员会组织法规定，乡村基层组织的职能主要有如下几个方面:为本村生产提供服务和协调，办理本村的公共和公益事业，调解民间纠纷、协助维护社会治安，管理和维护公共资源，向人民政府反映村民的意向、要求和提出建议，协助乡镇政开展工作等方面。基层自治组织作用的发挥要受到诸多经济社会条件的制约。单就村级政治性组织(党支部、村委会)而言，它对乡村整合并不是强有力的，它的自身状况及与这些条件的结合状态，决定了乡村政治的状况。由于乡村社会经济结构处于激烈的分化之中，新的经济结构与阶层结构的产生，都会给乡村政治带来影响。这些影响有好的一面，也有不好的一面，其综合影响形成了公社后体制下乡村政治的主要型式。

这种“乡政村治”体制在运作上与政社合一体制存在着如下区别:第一，在国家政权与自治组织的关系上，前者与后者不再是领导与被领导关系，而是指导与被指导关系。第二，在国家与个人的关系上，不再有体制内的经济手段和控制资源。第三，在自治组织与个人的关系上，个人对自治组织并没有强烈的归属关系，村民委员会对个人的组织性是软性的、松散的。第四，从性质上说，国家对社会的整合不再是政权性的，而是自治性的。当然，从政治手段而言，公社后的国家对个人的控制不再采取政治斗争和单一价值观的输导。

2.选举时代乡村社会的权力组织网络

始于20世纪70年代末期，以家庭联产承包责任制为核心的农村经济体制改革直接导致了人民公社体制的瓦解，既定的农村权力结构受到挑战，单质的一体化的权力格局开始分化和分层，村庄场域开始出现前所未有的国家一村庄精英一普通村民的三重互动构架。在村庄场域的三重权力构架中，科层化的国家权力居主导或支配地位，它对其他两类权力保持着强有力的渗透和影响。这种影响首先表现为国家权力以一种制度化的形式对村庄社区治理的介入;其次它还表现为乡镇政权组织(乡政)对村庄社区权力的直接制约或影响。

(1)乡镇权力

庞大的国家权力本身也是有结构和层次的。相对于人民公社时期国家权力基本上的同质、同构、一体化，那么随着以“分权让利”为主线的改革的推进，改革开放之后国家权力开始出现地方化、部门化和分利联盟化等趋势，具体落实到村庄场域，国家权力的不同层级和部门各有其不尽相同的运作方式，发挥不同的功能，其中关键是乡镇。乡镇是国家权力在农村的基础和末梢，以乡镇党政组织为载体的“乡政”权力运行是国家权力与社区权力互为渗透、互为影响的连接点。“乡政”权力运行主要由乡镇党委、乡镇人民代表大会和乡镇人民政府构成。对农村基层的权力结构及其运行机制的大量个案研究表明，“乡政”权力是一个以乡镇党委为核心，以乡镇党委书一记为“当家人”，党政高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔式权力结构。

虽然宪法和村组法都己规定了乡政与村委会之间的关系，划定了乡政权和村治权各自的运作空间，但中国自上而下(中央一地方一基层)的压力型政治体制以及乡政在这一体制中的特殊地位造成了乡政权力与村治权力在结构上的断裂，同时，国家的农村发展战略、乡镇政权的特殊功能以及乡、村利益的分殊，又在一定程度上造成乡政权力与村治权力在功能上的冲突，由此导致两种权力的运作界限不明、相互侵权的现象时有发生。当然从总体上看，代表国家权力、高度组织化的乡政权力是造成冲突的主要原因。许多乡政仍然把村委会当作自己的行政下级或派出机构，仍然习惯于以命令指挥式的管理方式对村委会从生产到日常工作进行行政干预，主要体现在以下几个方面:

一是对村委会选举的干预。村委会由村民依法直接选举产生，这使传统的乡村行政隶属关系丧失其合法依据。也正因为如此，一些乡政总是力图通过种种手段操纵选举，使他们认为“听话的”、“有能力”的人当选。有关研究资料和我们的调查均显示，现阶段，乡政在村委会选举中往往能实现自己的目标。而且这种干预一般不会激起村民与政府的冲突，在某些情况下，政府干预(如取消贿选产生的村委会)通常被认为是合理的。

二是乡镇党委通过村党支部对村委会的“领导”。乡政对村委会强有力的控制还表现在，乡镇党委(乡镇长大都任乡党委副书记)通过对村党支部的有效领导，来间接地“领导”而不仅仅是“指导”村委会。村党支书对乡镇党委有着很大的亲和力，比较自觉地贯彻乡镇党委的意图，包括对村委会的领导。

三是乡镇对村委会的财政监控。乡镇凭借作为本乡镇事务的管理者，可以通过不同方式对村级财务进行监督和控制。其一乡镇对村干部的报酬和奖励标准提出指导性意见，进行间接监控。其二由乡镇统一收取乡村税费后，向村干部发放工资或奖金，进行直接监控。其三借助于“村财乡管”来强化对村委会的控制。

四是乡镇对村委会的诱致性控制。乡政作为村级以上的正式的国家基层政权，掌握的治理资源远多于村，而农民的组织化程度较低、转型期社会问题的复杂多变，村委会在遇到诸多棘手问题，如“钉子户”拒交提留款，计划生育问题等，自己实在难以解决。因此，村级治理在许多方面仍需要以乡政的公共权威为后盾，而乡政则通过支持和协助村的工作来影响村级治理。这样，乡政利用自己的资源优势，在很大程度上弱化了村委会的权力，实现了对村委会的控制。(2)乡村精英对村庄精英的分析是村庄权力结构分析的切入点。相对普通村民来说，村庄精英是同一“类型”的角色，但村庄精英本身又由不同的部分构成。“治理精英”这一概念本身包括了掌握村庄正式权力资源的精英和掌握传统资源等其它资源的精英两类。鉴于此，本文把村庄精英分为体制内精英和体制外精英，体制内精英即通常所说的村干部，体制外精英主要指在村庄中有一定政治社会影响力的村民，包括宗族头人、宗教首领，随着市场经济的发展而富裕起来的经济乡绅等。

①体制内精英

对村庄体制内精英的分析，首先应研究他们所处的特殊地位。然后再对村庄体制内精英作分类研究。体制内精英主要有以下两类:

一是处于乡镇与村民之间的体制内精英。体制内精英处于干部系统和民众系统的边际地位，也正好处于乡镇干部、民众两个系统利益一致的结合点和利益矛盾的触发点上。体制内精英们在夹缝中工作，一方面他们拥有相应的职位所界定的政治身份，他们的工作对象是必须完成任务的村民，此时他们运用的是政治原则;另一方面他们拥有由传统习惯所界定的私人身份，此时他们运用的是私人原则。政治原则要求他们把亲疏远近的私人原则放到一边，这两个原则之间的冲突使得体制内精英们扮演着既要代表乡政，又要代表本村群众的“双重角色”。亦即韩丁所说“公公背媳妇，两头不讨好”的窘境，他们往往徘徊在“保护型国家经纪”与“赢利型国家经纪”角色冲突的阴影中。体制内精英们往往充当“和事佬”的角色，常以处理好同乡干部、村民这两极的关系为直接目标，从而发生目标替代。还有少数村委会为了自己特定的利益，有意识地利用乡村关系的紧张，借村民的不满抵制乡政，借乡政的强力压制村民，强化乡政与村民之间的矛盾。

二是体制内精英中的村支书与村主任。在体制内精英中，居于中枢地位的是村党支部特别是村支书和村委会特别是村主任。二者的关系实质上是党对农村的政治领导权与村级社区自治权之间的关系，它构成了村庄场域第二层权力的主体部分。根据中共农村基层组织工作条例，村党支部是村各种组织(包括村民委员会)和各项工作(包括村民自治)的领导核心。它领导村委会并支持和保障其依照国家法律法规及有关章程充分行使职权。村党支部与村委会之间是一种领导与被领导关系。但村委会又与一般接受党的领导的政治组织不同，它是由村组法加以确认的基层群众性自治组织，是村民依法办理自身事务的主要形式。从全国总体上看，比较普遍的情况是，更多地强调村党支部的领导核心地位，并把这种地位简约为村“一把手”，而村委会主任实际上只是村党支部书记的执行者。造成上述状况的原因是非常复杂的。直接的层面在于现有法律制度未能明确划分村党支部和村委会的职权范围。从更深的层面即党和国家的权力结构来看，中国共产党作为我国唯一的执政党，有一个上自中央下至基层、按民主集中制原则建立、对同级政权机构实施有效领导的严密组织体系，这是中共执政地位的坚实组织保障。而乡镇和村级党组织就是党在农村的基层组织，是党在农村全部工作和战斗力的基础，其中，村党支部是一个较村委会历史更长久、意识形态根基更深厚，农民十分了解且一直接受其领导的村级组织;在基层农村实行乡政村治体制的情况下，党对农村工作的领导，就不能不更多地依靠村党支部作为直接的组织渠道。换言之，村党支部对村委会就不能仅仅起“保证监督作用”，而且必须发挥核心领导功能。

从这个意义上说，强调村党支部的核心领导地位及其稳定农村社会的“钢筋”功能，又有其客观必然性。这一必然性与党领导下的村民自治不断发展的历史必然性根本上是一致的，体现了“党的领导与人民当家作主是高度统一的。”

②体制外精英

作为乡土社会底层的村庄历来是农村传统势力的大本营，各种以乡绅和宗族家族势力为主导、国家权力序列之外(即体制外)的精英，构成了所谓乡绅自治的主体力量。新中国成立以后，政治、经济、文化的社会主义改造持续地冲击并削弱了农村传统势力，因此除体制内精英外，村庄基本上不存在体制外精英。改革开放以来，伴随着行政控制的弱化、农村社会的分化与重组，村庄精英结构出现了多元化趋势，体制外精英迅速成长，并且其本身也是多元的结构。体制外精英主要有以下几类:

一是宗族精英。改革开放后农村实行家庭联产承包责任制，造成民间社会对旧的家庭模式的新需求，加上体制内组织力量的减弱，凸显出宗族的社区整合功能，客观上把宗族组织推上了历史舞台。从整体上说，政府在改革后从基层农村的撤离，使得农村出现了相应权力真空;村委会由于其起步阶段的非规范化，还不能强有力地行使法律赋予的权力，从而导致部分村落自治权力由体制内精英向宗族精英转移。从权力的结构和性质角度分析，宗族权力实际上是一种同国家公共权力异质和对立的私人性质的权力，与公共权力此消彼长。只要公共权力削弱了自己的职能，宗族就会相应地伸展自己的职能，成为横亘在国家和农民之间的一个私人性质的权力点。

二是帮派势力。“在现代社团出现之前，中国历史上最为活跃的是融宗教、医术、巫术、武术于一体的迷信色彩较浓的门会组织。这些组织有时甚至发展壮大为政治力量，与政治权力相互竞争。”村民自治组织却没有及时弥补政府权力撤离后留下的权力真空，为帮派组织的兴起以及对部分自治权力的僧取提供了宽裕的生存空间。

三是宗教组织。80年代初期以来，地方政府在乡村的威信有所下降，加上一些乡村在精神生活方式特别是伦理价值观方面出现许多空白领域，农民往往把理想和愿望寄托于宗教，以寻求某种精神解脱。宗教便乘虚而入。这些宗教精英往往还是其他许多非宗教组织的领袖，比如说负责村中的经济组织，还有一些则与地方政府有着各种各样的联系。比起一般的村民(教友)，宗教精英们往往具有相对较强的组织能力、交往能力和文化水平，在现阶段中国社会的转型时期，宗教势力正在逐渐成为一种膨胀了的权力，宗教精英已基本形成一个较为统一与有力的群体，对其各自的地方社会进行着有效的影响。

四是经济乡绅。联产承包责任制实行不久，农村迅速涌现出一批先富裕起来的专业户、个体工商户、乡村企业管理者等经济能人，有人称之为“经济乡绅”。目前，执政党和政府对农村经济能人崛起的关注已由起初的经济方面逐渐延伸到政治方面。随着村民自治制度的建立和发展，逐步形成了一套较有弹性的政治吸纳机制，为农村经济能人提供了进入农村基层政治体系的合法渠道和公平竞争村社区领导岗位的机会。

(3)普通村民

从法理上看，村民与精英的权力委托代理关系应该是村庄场域三重权力良性互动的基础，是削弱村庄精英和国家权力的最终依托。但在实践中，村民对村治的所有权往往落不到实处。目前农村市场经济细碎、分散，农民在市场中难以体会到自己的力量。虽然农民在经济上是市场自由的主体，在政治上村级自治权力的授权者，但与这种高度自由相伴而来的则是市场风险带来的经济脆弱性，农民自我意识的不断提高与压力体制下不断扩张的乡级政治，村民组织在利益分配上产生了矛盾，这给村民带来了不安全感。同时农民接受政治信息较少，利益渠道狭窄，社会关联链条过短，组织化水平偏低，这又进一步增加了他们在村级公共事务中的无力感。此时，普通村民倚赖的只有令他们既爱又恨的村庄精英们。特别是鉴于目前不少地方农民与村委会之间存在的“代理矛盾”，而这些精英无论是体制内的还是体制外的，都正在从农民集团中分离出去，普通农民变得分散、弱小。村庄精英们控制着普通村民的基本生活资源，还控制着他们赖以生活的信息资源等。各阶层都会对普通村民产生道义上的同情，但一旦有了利益上的考虑，普通村民又极易成为被牺牲者。

(二)从体制内到体制外:村民自治制度下的乡村政治动员

村民自治制度的确立打破了原来乡(镇)村之间的权力和权威结构。一方面自治权迅速成长，国家体制内的控制力和动员力减弱;另一方面，因为缺乏对农村社会进行有效管理的能力，基层政府不得不在体制外寻求途径以加强自身的权威和动员力。自治与管理的矛盾，使得国家层面的体制内的强制性社会动员能力减弱，不得不转而依靠以面子、人情为基础、乡村精英为核心自发的主动的体制外动员。

1.村民自治制度安排中的乡村二元关系

乡村二元关系是指乡(镇)政府与村委会组织所构成的领导和指导关系，在村民自治制度安排中，乡(镇)村之间围绕着法律规则展开的领导和指导权的博弈。一方面乡(镇)政府直接或间接地排斥指导关系而尽可能建立起领导关系;另一方面作为村民利益代表的村委会在一定程度上利用《村委会组织法》等制度供给影响乡(镇)政府的领导权和动员力，从而加强自身的自主性。

((中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布实施以后，全国进入农村基层民主实践的高潮。一方面对民主政治参与渴求的农民能够在自治过程中体现农村社会个体的独立人格;另一方面通过民主选举和民主监督能够约束乡(镇)组织、村组织及其成员的不良行为。这就意味着国家制度的安排，能够得到广泛的支持和拥护。但是，对于乡(镇)政府来说，制度推行意味着乡(镇)村之间领导关系在国家制度的约束下转变为指导关系。这一变动的后果是乡(镇)政府不能像以前那样对村庄输入管理信息或提取资源了。因此，作为有着自身利益和行政管理目标的基层政权组织不得不在通过农村党组织建设来加强政治权威和动员力的同时，继续沿用《村组法》试行时期普遍采取的影响选举的策略。由于村民法律意识普遍增强，他们能够运用法律规范来监督和抵制基层政权组织和其它组织在实施村民自治制度过程中所出现的失范行为，这标志着基层政府己由在试行时期的强势地位转变为今天的相对弱势地位，这一制度取向的结果和业己形成的客观事实具有普遍性。无论在中西部，还在沿海发达地区的农村，尽管基层政府更经常地通过驻村干部和基层党组织以及其它非正式组织来影响村民选举，但与以前相比较其作用有限得多。最近，笔者在湖北省通山县楠林镇调查发现，在全镇24个行政村选举中，政府均试图在选举中发挥影响作用。但是，起了明显效果的只有5个。在经济发达地区的浙江省温州市城郊某镇调查中发现，乡镇政府影响选举的效果同样不明显。

2.体制外动员模式的形成

上述乡(镇)和村关系的现状体现了自治与管理这一矛盾，并由此衍生出多元不一致性。

首先，从乡(镇)层面来分析。乡(镇)基层政府作为国家管理的主体，在对基层社会进行政治管理时离不开政治动员这一传统方法，这是以国家权力和权威为后盾的。在实践中随着经济的不断发展和文化水平的提高，农民虽然普遍提高了法律知识水平，但个人利益的理性偏好排斥公共乃至国家利益，不愿或者无法理解合法或合理的国家行为。在农民的公民意识不高的情况下，强制推行村民自治必定使基层政府陷入了两难困境:基层政府既要退出领导权，站在法定的指导位置上，又要在动员力和影响力弱化的情况下实现有效的行政管理，保持农村社会的有序性。这就构成了具体的矛盾表现。这一矛盾迫使乡镇政府从体制外寻求对基层社会进行有效的政治管理的途径。

其次，从村民委员会来考察。按照《村组法》的规定，村民委员会是村民民主选举产生的自治组织。其运行的权力基础是村民普遍的约定和一致的同意。我们假定这约定和一致同意几乎不受宗族、经济发展水平和村民民主理性程度的影响，同时基层政府也不直接或间接影响选举，在这种情况下产生的村委会就会代表村民利益，执行村民意志。一旦其行为失范或者说在村民看来没有代表他们的利益，他们就可以被撤换或在下届选举中落选。然而，实际情况要复杂得多。一般来说，村委会组织的外部环境有村民和基层政府以及基层党组织。面对基层政府和党组织，村委会是不能拒绝接受他们的信息输入和动员的。如果不接受或直接抵制的话，这就可能失去基层政府和党组织的支持和信任，如土地审批、民政救济，生育证发放等等，从而导致工作被动或无效率而得不到村民的认可。但是，倘若村委会不拒绝或接受往往在村民看来可能是非合理的、有损他们利益的信息输入和资源提取的话，必将遭到村民的反对，从而影响组织和个人的权威和动员力。因此，实际双重角色的扮演使村委会组织陷入了难以解决的矛盾之中。

村民公民素质与矛盾凸现程度在实际表现中，还没有出现明显的、直接的和可确定的函数关系，但是，理论上的逻辑分析和间接实证是可以求解变化轨迹的。我们设定，村民能够自觉主动地接受国家的合法和合理的政策输入和动员，并且能真正按照((村组法》实现自我管理，规范行事，那么，矛盾就可能不会出现。反之在村民自治的实际运行中，宗族影响，投票的随意性和短期利益性，无宽容精神讨价还价的能力等等，常使自治权偏离了原定坐标甚至异化，国家层面上的动员和控制力减弱。矛盾显而易见。因此经济发展水平和农民理性发展程度是矛盾的要变数。而这两个变数是不能一下子发生很大变化的，这就决定了要解决矛盾凸及其衍生的不一致性，就得寻找新的切入口。

那么，究竟是怎样的一种机制缓解了矛盾凸现引发的矛盾呢?或者说基层政是如何保持一定的动员力和影响力来实现行政管理目标的呢?应该说这得益于种体制外动员模式的运行。体制外动员是相对于体制内的。

体制内动员就是由国家层面上制度安排的主体作用于客体的过程，也就是上考察的国家权力运行过程。体制外动员是非正式的动员，其形成的基础和前提有个方面。一方面中国农村历史上沉淀的具有典型性的“人情”纽带是打造非正式组织的基础。另一方面等级差序构成了非均衡社会，它是体制外动员的前提。在不少情况下，一个拥有较多资源的个人可能被大家自觉或不自觉地认同为“精英”、“人”，其社会动员能力因此较强。正因为这两个方面的互动和融合，形成了地方社会获取权威和其它利益的源泉。

无论在经济落后的内地，还是在经济发达的沿海农村，普遍形成了体制外动员机制，并与体制内动员机制并存。首先从乡(镇)政府层面来看，乡(镇)政府组织的主要干部和驻村干部都与村干部以及有实力的“精英”、“能人”建立一定的情感或者以互惠为基础的熟人关系。乡(镇)干部往往通过拜年或参加“红白”家事建立联系作为村干部和组长以及“精英”、“能人”因“人情”、“面子”而逐渐产生认同感而且在有些人看来，由于这种不对等即乡镇干部以国家层面而出现的交往有可能提升人格地位，因此，这种联系不仅不被排斥，而且在不断的交往中有可能升华为情感关系，构成朋友圈子。非正式的体制外动员组织因此而产生。这种以情感关系为基础的动员不是强制性动员，而是自发的主动动员。同样，从村级层面来看也是如此，不同的是，他们的关系网络是早已形成的，并且是多元的，其中血缘关系占有重要地位。正是由于这些关系网络的形成发展，内生了潜在的动员力，弥补了体制内动员力和控制力的不足。因此，村民自治制度下，国家与社会，乡(镇)政府与村委会组织的互动是体制内外互补的二元动员机制的统一。它维持和保证了国家正常的行政管理。

3.体制外动员中的村民自治制度安排的反思

对农民公民素质理性发展与强制推行村民自治制度的价值取向的认识，学术界向来争议不断。多数学者认为，农民的公民素质的确存在问题，如宗族意识、个人利益主导性、宽容精神以及对国家合法性规范的理解与遵守等等。但是，只要国家不断地引导和培养农民，其公民素质就会逐渐提高。村民自治制度在经历必要的磨合期后，能够释放巨大的能量。而现在问题的关键就是如何解决政府行为合法化和规范化以及制度再供给问题。

还有学者和基层干部认为，在农民公民素质不高的情况下，忽视社会转型时期国家必要的权威和控制力以及动员力，强制推行村民自治，其负面作用是显而易见的。从长远上看，随着经济的不断发展，农民公民素质不断提高，矛盾会逐渐消失，最终村民自治制度能够发挥理论设定的政治民主功能，实现国家与社会低成本的良性互动。另一方面从现在的运行中看，其展现出来的正功能是能够监督乡(镇)村干部的行为。但是，任何认为只要严格推行村民自治制度，就能很快实现国家对农村低成本的良性管理的想法都是不现实的。

事实上，体制外动员模式其实是一种无奈的选择。从国家制度化成长层面来看，它并不符合现代管理方式的要求。因为在多数以“人情’，、“面子”为基础的关系后面实际上存在利益的互惠对等。利益互惠对等是易变的，以此为基础的动员容易掉入“陷阱’，，从而诱发对制度规范的反叛，导致农村社会合理性和合法性危机。不仅如此，“人情”、“面子”的沉淀，直接影响和削弱制度规范的作用，这就导致民主政治参与冷漠，从而加速自治权异化。至于具体路径的选择，则牵涉到更多具体的问题。如中共应进一步加强在基层的组织与动员能力，同时，政府管理体制也应寻求改革，乡镇职能部门的权力也有进一步调整的空间。